我国智慧养老政策供给、核心议题与趋势展望
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作者:王洛忠 刘亚娜
摘要：在互联网、大数据技术、人工智能等发展与成熟背景下，智慧养老成为我国应对人口老龄化挑战、化解养老服务资源供需矛盾、提升养老服务质量的重要选择。文章反思智慧养老政策发展、围绕核心议题探讨政策范式变迁与趋势，提出政策优化思路。研究发现，2011年以来我国智慧养老政策经历了起步摸索、转折拓展、探索发展、综合多元等四个阶段。核心议题围绕机构和社区居家养老展开，强调网络和信息化及配套设施建设，以创新养老模式。突出表现出智慧养老产业化发展与政府主导两条路径并举的特点：培育和丰富智慧养老产品和服务、技术研发与服务管理；政策规范引导与组织实施保障，政府主导加强涉老平台建设。形成了不同阶段特点的政策范式：由利用新兴技术的初步摸索与尝试，发展为方式与领域的拓展，进而聚焦于健康养老领域的先行先试，培育形成养老新业态。未来政策发展将回应养老的本质内涵要求，政策供给应对复杂差异化的养老需求，形成多层次、多元化的完备的服务内容体系；整体性视域应对老年人养老问题，健全政策的体系化设计；政策支持智能化硬件建设，形成完备的可持续的全流程的信息平台和网络。
关键词：智慧养老；政策供给；核心议题；政策范式；政策优化
中图分类号：D669文献标识码：A文章编号：1004-1494（2022）03-0071-09
基金项目：国家社科基金重大项目“基于大数据驱动的公共服务精准管理研究”（20&ZD113）。
伴随我国人口老龄化的日益深化，养老负担日益沉重，养老问题日趋复杂，为提升养老服务质量，使老年人享受多样化、人性化、个性化、高效化的养老服务，在互联网、物联网、大数据技术成熟与普及的背景下，传统养老服务模式面临模式转型与创新，智慧养老成为推动养老服务变革的重要选择。智慧养老面向企业、政府、公众，承载着养老服务业务支撑、政府监管、用户交流等多种功能，需要全面的政策支持。在智慧养老成为社会关注的热点问题的同时，需要我们反思智慧养老实践、政策发展及存在的问题，为未来优化政策、引导我国老龄事业发展及养老体系健全、推进养老产业的繁荣和发展，提供政策引导和支撑。
（一）研究综述与问题提出
智慧养老的概念界定与理解。与智慧养老类似的概念有智能养老、信息化养老、科技养老、“互联网+”养老、智慧康养等。有学者从技术运用、服务模式相结合以及老年人需求角度定义智慧养老的内涵，主要是指利用信息技术，为老年人提供安全保护、医疗康复、娱乐学习交流等服务；或从系统的角度强调利用信息化、智能化技术，实现全方位养老服务[1]。张泉等人认为企业、行业、政府等主体，利用互联网平台对养老服务资源进行优化配置和使用[2]。本文认为智慧养老是指利用现代化信息技术手段，实现老年人个人与家庭、社区、机构等养老资源的有效对接，实现养老服务的智能化和综合性，提升养老服务的质量、效率与水平。
智慧养老的特点、问题及对策建议。智慧养老是我国化解养老服务资源供需矛盾的可能的方式选择，文献研究主要集中在智慧养老服务发展的必要性和优势、养老服务体系和模式、智慧养老服务内容、服务技术支持和平台管理、服务满意度等[3]；或围绕智慧养老的技术应用和模式创新进行讨论[4]。与传统模式相比，智慧养老能避免养老服务提供方面缺乏便捷性和灵活性等弊端，显著优势在于构建老年人健康、医疗护理、膳食、家政等信息平台，提供需求导向的服务，为政府决策提供数据支持，以规范养老管理和监督。实践层面，国内一些城市智能化、适老化的社区已初现雏形，形成的主要模式有：按照使用智能设备来分，有电话、“一键通”、手机、电视、机器人养老服务等方式；按照提供服务用途分，有位置定位、提醒服务、日间照料、医疗监测、紧急救助、双向通话、代购缴费等服务形式；按照应用场所来分，有智慧居家、智慧医疗、智能机构、智慧城市养老服务等[5]。同时，学者们也关注到智慧养老面临的诸多问题，如个人隐私安全[5]、区域及行业间缺乏有机整合[6]；信息化和智能化程度偏低，智慧养老产业发展不足、缺乏统一标准等。提出需要建立完善的制度体系、扶持智慧产业快速发展、培育专业人才、开展老年人再教育等对策。
综上，已有研究或侧重智慧养老的硬件建设、系统完善等，或从宏观层面分析智慧养老存在的问题、发展思路等，对智慧养老的需求侧状况及供给侧的政策分析较少。为促进智慧养老规范化、系统性和可持续发展，需要加强顶层设计、完善制度体系，建立与智慧养老行业发展相配套的各具体的服务监督评估、法律保障等规范。2011年《国务院关于印发中国老龄事业发展“十二五”规划的通知》提出加快居家养老服务信息系统建设、促进老年用品用具和服务产品开发、推进信息化建设等思路，2012年全国老龄办首次提出“智能化养老”的理念，之后智慧养老的政策密集出台，鼓励支持开展智慧养老的实践探索。本文拟解决以下几个问题：（1）国家“十二五”“十三五”期间围绕智慧养老管理、规范及促进的政策发展状况如何？形成了怎样的话语谱系？突出回应了哪些焦点和重点的现实问题？（2）基于政策范式的理论框架，不同发展时期是否形成了特征鲜明的政策范式？（3）基于我国人口老龄化应对和日趋复杂的养老服务要求，围绕核心议题探讨智慧养老的发展趋势，为未来政策的优化提供对策思路。
（二）研究设计
1.理论基础
政策范式是决策主体的政策思维与政策风格的反映，是近年来公共政策研究中兴起的重要分析方法。政治学家彼得・霍尔认为政策范式是政策制定者习惯在一个由各种理念和标准组成的框架中工作，这个框架不仅指明了政策目标以及实现这些目标的工具类别，而且还指明了它们需要解决问题的性质[7]。根据彼得・霍尔对政策范式内涵的阐释，可以看出政策范式包含了政策问题、政策目标与政策工具三个基本组成要素。也有学者认为政策范式包含政策问题、政策目标、政策工具与政策话语等四个要素[8]；本研究将政策范式的构成要件概括为政策问题、政策目标、政策工具，以分析智慧养老政策的类型、特征与发展。
nlc202209052027
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