区域旅游合作中政府行为的法律规制
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作者: 吕成 于晓琪
摘要：区域旅游合作是政府的一种法律行为，应当受法律的调整和规范。区域旅游合作中政府行为的法律规制要致力于三个方面：一是明确合作协议的法律效力；二是编制跨区域规划，为合作各方提供统一的行为规则；三是加强旅游信息交流，实现政府信息资源共享。
关键词：区域旅游合作；法律规制；行政协议；跨区域规划；信息共享
中图分类号：F592文献标志码：A文章编号：1002-7408（2012）06-0025-04
经济区域化促使我国旅游业区域化发展，为此，区域旅游合作受到广泛关注。近些年来，我国区域旅游合作的发展更为迅速，合作的广度和深度较之以前都有大幅度提升，但区域旅游合作的根本性问题却一直没有解决，即合作低效率，不能实现合作“1＋1>2”的效果。这一问题的解决需要回归到对合作主体及其合作行为性质的分析上，本文认为，区域旅游合作的主体是政府，其行为是一种法律行为，提高合作效率的关键在于政府行为受到法律规制。
一、区域旅游合作主体及其行为的法律性质
谁是区域旅游合作的主体？诸多从事旅游学研究的学者对这一问题往往大而化之。有学者把区域旅游合作定义为“在一定地域范围内，不同地区之间的旅游经济主体根据一定的章程或协议，让旅游要素自由流动和重组，形成一个有内聚力的旅游区域，以获得最大的经济效益、社会效益和生态效益的旅游活动”。[1]这一定义对于区域旅游合作的内容进行了较好的概括，但在涉及合作主体时语焉不详，只是泛泛提及“旅游经济主体”，并未明确主体是谁。也有部分学者回答了这一问题，但也较为含糊。有学者认为，“旅游发展的区域合作是指区域之间或区域内部不同地区之间的旅游经济主体（包括政府、企事业单位、自然人），依据一定的目标、原则和制度，将旅游系统要素在地区之间进行重新配置、整合与优化，形成规模更大、结构更佳、品牌更高的旅游产品—市场体系，以便获取最大的经济效益、社会效益和生态效益的旅游经济行为。”[2]对区域旅游合作主体较为重视并进行详细研究的是何小东博士，他认为，区域旅游合作是不同行政区域之间或同一行政区域内部的政府、行业、部门、企业乃至个人之间在旅游资源开发、旅游产品创新、旅游市场促销以及旅游行业管理等方面展开的合作。区域旅游合作既包括不同行政区域之间的合作，也包括同一行政区域内部地区与地区之间的合作；既包括政府之间的合作，也包括企业之间的合作。[3]何博士的概括将区域旅游合作的主体尽可能的扩大，包括了不同区域以及同一区域的各种旅游主体。
笔者认为，确定区域旅游合作的主体必须放在区域合作的背景之下。我国实行四级行政区划制度，即省、市、县、乡，每一级政府所辖行政区域是特定的，彼此界限分明。区域合作一般是指省级与省级之间的合作。区域合作除了有经济、地理等方面的原因外，现行法律体制也是一个非常重要的原因。根据我国《立法法》的规定，全国人大及其常委会制定的法律在全国范围内有效，国务院制定的行政法规也在全国范围内有效，但是，省级人大及其常委会制定的地方性法规以及省级人民政府制定的行政规章其效力范围只局限在本省级区域以内。各省均有权在自己的辖区内行使立法权，并且彼此互不干涉。如此以来，同一事项在不同的区域内便会受不同的法律规则调整，法律冲突也在所难免。然而，经济的发展并不完全受制于行政区划的约束，市场经济的无形之手会自然地把资源配置到最有效的区域。经济发展和行政区划的内在矛盾是区域合作的基本动力，打破行政区划的藩篱是市场经济发展的必然要求。所谓打破行政区划的藩篱其实质不是取消行政区划，而是在不同的行政区划间建立统一的法律规则。为此，区域合作就其本意而言是政府间的合作。只有政府间的合作，才能实现法律规则的统一化。省级区域合作如此，省级范围以内的市级以及市级范围以内的县级合作也同样如此。
区域旅游合作是区域合作的一个部分，因此，区域旅游合作其主体也应当是政府。这一点在我国区域旅游合作实践中也得到证明。我国区域旅游合作最主要的主体是政府的相关职能部门即旅游局，2005年6月，东北“4+1”城市旅游局宣布成立区域旅游联合体；2006年12月，皖北六市旅游局在合肥签署了旅游合作宣言，意图共同打造新皖北无障碍旅游区，等等。有的区域旅游合作是以政府直接作为合作主体，如2002年11月，川滇藏3省区政府联合创建“中国香格里拉生态旅游区”；2004年7月，“9+2”省区市政府签署《“9+2”泛珠三角区域旅游合作框架协议》；2004年11月，豫沪政府签署《关于促进豫沪入境旅游业发展的合作协议》，等等。也有的区域旅游合作主体是社会组织，即旅游协会，如2001年6月，中国旅游协会组织发起首届中国环城市旅游度假带发展研讨会，探讨旅游合作事宜；2004年2月，厦门、高雄、金门旅游协会协议构建以厦门为中心的闽台旅游合作圈，等等；还有的区域旅游合作是一种“斜向”合作，如2003年7月，国家旅游局与16市政府部门举办长三角旅游城市15+1（黄山）高峰论坛，拟构建国内首个跨省市无障碍旅游区；2003年11月，国家旅游局等6部委和重庆、湖北、湖南、贵州、四川5省市旅游部门共同编制《长江三峡区域旅游发展规划》并评审通过，等等。
政府作为区域旅游合作的主体其合作大都是通过协议的方式进行的，这种协议一般可称之为行政协议。行政协议没有固定的形式，在具体的合作实践中，行政协议的名称可以是“协议（书）”、“宣言”、 “意向书”、“议定书”、“联合方案”以及“合作计划”等等。政府行为有公法行为和私法行为两种，一般认为，区域旅游合作中政府签订的行政协议是政府为了“公务”而签订的，是政府为了更好地实现行政目的，完成行政任务，履行行政职责而采取的一种活动方式，应当是一种公法行为。这一点似乎不存在争论，但明确这一点的意义却并没有得到充分的重视。作为公法行为的一种，政府签订旅游合作协议应当遵守公法的一般原则，接受公法规范的调整和约束。但是，区域旅游合作实践中，政府签订的合作协议对政府行为的约束力不强，许多政府只是把这些协议当成自己表达立场的一种形式，并非当作自己的行为依据。和政府的合作行为不同，政府以外的旅游企业、个人等主体其所谓的合作并不是“区域旅游合作”语境内的合作。笔者认为，他们不能称之为区域旅游合作的主体，他们只是区域旅游合作产生的结果。即使没有区域旅游合作，政府以外的旅游企业、个人等主体同样也可以进行一定程度的合作。他们的合作无需依赖区域合作，政府签订的旅游合作协议对其也没有直接的约束力，现行的《合同法》等法律法规为这些私人主体的合作已经提供了较为明确的法律规则。从行为性质角度来看，政府以外的旅游企业、个人等主体所进行的合作只是一种市场经济行为，系私法行为。
二、区域旅游合作低效率原因分析
根据经济学的一般理论，合作能够充分利用合作各方的比较优势，降低交易成本，提高效率。但区域旅游合作为什么会存在低效率现象，作为公共利益代表的政府其合作行为为什么不能实现“1＋1>2”的效果？既然区域旅游合作是政府的一种法律行为，对合作低效率原因的分析也应当回归到政府行为上。笔者认为，区域旅游合作低效率的根源在于政府行为失范。
1.合作协议不能得到有效遵守。当前，区域旅游合作的主要行为形式是行政协议，通过行政协议规范合作方的权利义务。但是，行政协议对合作方的约束力并不强，因为行政协议所规定的权利义务在一定程度上是“君子协定”，对现行立法体制不产生任何影响。即使签署合作协议，合作各方仍可以合法地根据自己的利益需求行使法律规则制定权。协议约束力不够和协议本身的内容有很大关系，以安徽省与上海市签署的《关于进一步加强皖沪旅游合作协议》为例，可以发现区域旅游合作协议存在如下几个问题：
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