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论唐代后期御史台的政务官化

来源:用户上传      作者: 王孙盈政 卢向前

  摘要:开元十一年(723),唐代行政体制由三省制转变为中书门下体制。安史之乱结束以后,中书门下体制逐渐发展。作为司法监察机构的御史台,日益插手国家行政事务,从参与中枢决策,到在政务运行过程中承担部分文书传递工作,行使行政勾检职能和行政监督职能。御史台还直接侵夺本属于尚书省六部诸曹的政令权和事务权。御史台的政务官化倾向,使其在唐代后期的国家政务运行过程中居于重要地位,对原最高行政机构尚书省的地位和权力形成冲击。
  关键词:唐代官制;御史台;政务官化;中书门下体制
  中图分类号:14.242 文献标识码:A 文章编号:1672—4283(2013)01-0119-06
  20世纪90年代末,刘后滨先生将开元十一年(723)以后的唐代行政体制定性为“中书门下体制”。此后,学者们逐渐在此理论框架下探讨唐后期的中央官制。但是以往的研究主要集中在宰相机构、使职等领域,而对于在中书门下体制下职能和权力发生重大变化的御史台则无专门论述。实际上,御史台已经脱离了单纯的司法监察机构身份,积极参与到唐后期的国家政务运作中。本文旨在论证御史台政务官化的进程与具体表现,探讨御史台在唐后期国家政务运行过程中的地位与作用,从而深化对中书门下体制下唐后期中央官制的研究。
  一、肃宗至德宗前期的御史台长官
  安史之乱爆发后,肃宗于灵武匆忙即位。其在位期间,唐王朝始终处于战乱中。战争所带来的后果是国家政务运行陷入混乱,行政体制无法正常运转。在李林甫以胡人为节度使的政策和杨国忠专权直接导致战乱的背景下,新即位的肃宗对宰相怀有不信任心理。除了依靠权宦李辅国和布衣李泌进行统治外,肃宗亦借助于御史台长官,与宰臣抗衡。代宗广德元年(763)正月,史朝义自杀,安史之乱结束。十月,吐蕃陷长安,旋退。自此至德宗贞元(785-805)前期,唐王朝处于恢复行政体制运转阶段。开元十一年,宰相张说奏改政事堂为中书门下,作为常设合署办公的宰相机构,唐代行政体制由三省制过渡到中书门下体制。中书门下自成立之日起,直接握有对军国大政的决策权,并逐渐取代尚书省兼掌最高行政权。这种对尚书省最高行政机构职能和权力进行侵夺的表现,即政务官化。安史之乱以后,大唐统治者认为只有重建唐前期的三省制,才能重现升平景象,因此战后改革的核心是恢复三省制下尚书省全国最高行政机构的地位。由于中书门下的政务官化趋势日益明显,为了防止宰相机构阻碍尚书省正常运作,代、德二帝通过赋予御史台长官(御史大夫和长官化的通判官御史中丞)对军国大政和重要常务的发言权,以遏制宰相权力膨胀。
  至德二载(757),颜真卿于凤翔朝见肃宗,官拜御史大夫,“军国之事知无不言,为宰相所忌,出为同州刺史”。大历(766-779)中,代宗为了制约权相元载,“征[江西观察使李]栖筠入朝,内制授御史大夫”,“栖筠正身守道,无所顾惮,以酬任遇之恩……中朝选用,帝皆密访于栖筠。栖筠尽心,知无不为,四五年间,载充位而已”。李栖筠以御史大夫的身份,成为代宗中枢决策的参与者,致使宰相丧权。栖筠入朝前,代宗先征河南尹张延赏为御史大夫,其目的亦是“渐收[元]载权,以肃朝政”。德宗前期,御史台长官与权相的争夺愈发激烈,且持续不断。建中时(780-783),“严郢为京兆尹兼御史中丞,时杨炎为相,恶其异已,诬以他罪,削兼中丞”。卢杞为相期间,亦视御史台长官为其专权的大敌。韦伦以太常卿兼御史大夫,“伦处朝,数论政得失,宰相卢杞恶之,改太子少保”。汾州刺史刘暹“刚肠嫉恶,历典数州,皆为廉使畏惧”,卢杞“恐暹为御史大夫,亏沮己之所见,遽称荐[于]颀为御史大夫,以其柔佞易制也”。御史台长官凭借宪官身份,通过监察朝政,进一步获得对朝政的发言权,影响宰相对大政的决策。这种超越监察权限的举动,显然为君主所默许。贞元初,御史台长官与权相的斗争继续进行。御史中丞窦参“数蒙召见,论天下事,又与执政多异同,上(德宗)深器之,或参决大政。时宰颇忌之,多所排抑,亦无以伤参”。此前,宰相皆可将敌对的宪官罢职,而窦参的政治生涯却丝毫没有受到影响。可见,这一时期御史台长官的决策权已经相对稳固。
  君主在默许御史台长官参决军国大政的同时,还通过制敕正式授予其在国家重要政务方面的发言权。广德年间,代宗就规定:“文武百官及诸色人等,有论时政得失上封事状者,出后,宜令左右仆射、尚书及左右丞、诸司侍郎、御史大夫、中丞等于尚书省详议可否,具闻奏。其所上封事,除常参官外,及有词理可观,或干能堪用者,亦宜具言。如详议官中,或见不同者,即任别状奏闻。”根据《唐律疏议》,不便于事的规定皆须经尚书省议定奏闻。战后重建时期,有大量措施需要改革或重新制定,尚书省无力独立承担此项工作。为了避免中书门下分掌尚书省权限,君主临时授予御史台长官政务参决权。只是大唐统治者未曾预料,御史台长官与尚书省官员一同参详封事奏状,促进了宪宗以后整个御史台进一步脱离单纯的监察机构身份,对尚书省产生了消极影响。
  贞元三年(787),恢复三省制的改革以失败告终。此后,德宗对臣下显露出极度不信任的态度,御史台处于长期不置长官的状态。宪宗即位后,君臣关系恢复正常,“军国枢机尽归之宰相”,中书门下体制趋于稳固。元和(806—820)初,李元素以夙望召拜为御史大夫,“中外企听风采”。只是御史台长官不再是肃宗至德宗前期的御史台长官,从此不复介入中枢决策,且丧失了对重要政务的参决权。但御史台却从整体上呈现出更为明显的政务官化倾向,并逐渐在唐后期国家政务运行过程中占据一席之地。
  二、御史台职能的政务官化
  唐代建立之初,初步确立了三省制,经过高祖一朝和太宗朝前期的调整,三省制趋于完善。尚书省由都省和六部二十四曹组成,行使最高行政机构的权力,在国家常务运行中居于首要地位。作为最高行政机构,尚书省也是国家公文运行的最主要通道。法律明确规定:“凡制、敕施行,京师诸司有符、移、关、牒下诸州者,必由于都省以遣之。”即中央绝大部分下行公文都需经过尚书省。都省用以转发制敕和京师诸司公文的文书是“符”。当公文经行都省时,都省需行使行政勾检权,负责勾检违失,并要保证公文内容在规定时间内下达并执行。换言之,都省拥有对国家常务运作的行政监督权。唐前期,奏抄是裁处政务的最主要公文。中央百司和地方府州的常务基本上是通过状的形式汇总于尚书省,按照内容分别由尚书省相关曹司根据法令规定提出处理意见,制成奏抄,上呈君主画“闻”后施行。尚书省在与国家常务最密切相关的公文的上行过程中,承担传递工作。同时,尚书省也作为君主与诸事务机构,以及诸事务机构之间联系的桥梁。众所熟知,在一般情况下,君主不与事务机构直接联系,相关政令是通过尚书省颁发的。而诸事务机构之间也需要以尚书省为中间环节进行业务往来。这些都是尚书省作为最高行政机构的重要表现。   当三省制向中书门下体制转型的过程中,中央各类机构之间的权力界限被打破,职能趋于模糊。安史之乱打乱了唐代行政体制的演进进程。经过战后一段时期的调整,中书门下体制日益稳固,各类机构逐渐在这一体制下重新明确了自身的地位与职能。一个机构具有多重职能,是唐代中书门下体制的显著特征。最初,君主意图通过赋予御史台长官对军国大政和重要常务的发言权遏制宰相机构权力发展,以保障尚书省权益。但结果却是元和以后御史台整体在保持监察机构职能的同时,日益介入最高行政权,呈现出明显的政务官化倾向,对尚书省形成冲击。
  最重要的表现是御史台在国家公文运行过程中,承担起传递部分公文的工作。首先,御史台在制敕下行过程中起到一定作用。李商隐曾于开成四年(839)为前御史中丞高元裕作谢表:“臣伏准御史台牒,奉恩旨,以臣不先觉察妖贼贺兰进兴等,宜罚两月俸料者。”此“恩旨”当为敕旨或敕牒。敕旨和敕牒都为正式王言。此敕不是通过尚书省符转发,而是由御史台以牒式转发的。大中二年(848)七月,宣宗决定寻访功臣子孙,“图写真形进送”,亦特令“御史台散牒诸州”。早在大和三年(829),已有敕书要求给事中“自尚书省、御史台所有制敕及官属累授不当,宜封章上论”。可见,文宗朝以后,至少有部分制敕是通过御史台转发的,御史台成为制敕下行的重要途径。
  御史台也负责转发部分中央诸司的下行公文。韩愈在担任袁州刺史期间,曾奏《钱重物轻状》,称:
  右臣伏准御史台牒:准中书门下帖(牒)奉进止,钱重物轻,为弊颇甚,详求适变,可以便人。所贵缗货通行,里闾宽息。宜令百寮随所见作利害状者。
  御史台通过牒式文书将由中书门下下发的公文转发给受文机构或个人。据此条史料,李锦绣先生特别指出:“由御史台而不是尚书省向地方下牒,殊值注意。”御史台以牒转发制敕及其他公文,御史台牒在一定程度上起到了尚书省符的作用,这是唐后期出现的新情况,明显有别于“凡制、敕施行,京师诸司有符、移、关、牒下诸州者,必由于[尚书]都省以遣之”的规定。尚书省对经行省司的文书行使勾检权。既然部分文书已经改由御史台行下,那么相应的行政勾检工作应该同时转由御史台承担。
  唐后期,法令规定范围外的事务激增,奏抄的使用大幅度减少,中央百司和地方府州的常务基本通过奏状上达君主批复。虽然奏状一般是经中书省转呈,但是御史台在奏状上行过程中亦发挥一定作用。《册府元龟》卷497《邦计部·河渠二》记载:
  [元和]十四年五月,御史台奏:“据山南(东南)东道观察使盂简状奏,称得复州刺史许志雍状,请于复、郢二州界内修筑郑敬古陡,是兼塞断鸬鹚港壅截界水开地,有利于当道。又据荆南观察使裴武奏称,山南东道筑堤及塞鸬鹚港,有害于当道。”
  两道观察使修筑水利方面的奏状,不是通过中书省,而是由御史台呈递于君主。上奏事项又是普通常务处理,而非任何违法乱纪的事件。由于史料缺乏,目前并不能确定何种内容的奏状须经御史台转呈。不过,诸道奏状上达御史台,可能与诸道节度、观察等使带御史台官衔有关,这类官员名义上隶属御史台。考虑到唐后期诸道长官带宪衔的普遍性,地方诸多常务都可能是通过御史台转呈君主的。在这里,有一点需要强调,根据所引史料,虽然御史台拥有对奏状内容进行归纳,只将核心问题转达给君主的权力,但是御史台在转呈文状时无权提出处理意见。御史台在文书上行过程中的作用,是其在文书下行过程中作用的反向表现。台司承担起传递文书的职能,正是其在中书门下体制下政务官化的主要反映。
  御史台在传递公文的同时,也作为君主与事务机构,以及诸事务机构之间联系的纽带。开成元年,御史台奏请“秘书省管新旧书五万六千四百七十六卷,长庆二年已前并无文案。大和五年已后,并不纳新书。今请创立簿籍,据阙添写卷数,逐月申台”,得到文宗批准。由于秘书省未能按规定从事写书工作,大中三年正月,御史台准敕牒省“应写书及校勘书籍,至岁末闻奏者,令勒楷书等,从今年正月后,应写书四百一十七卷”。五年正月,秘书省“牒报御史台,从今年正月已后,当司应校勘书四百五十二卷”。秘书省属于事务机构。御史台通过奏状,规范秘书省的写书工作,在君主批准后,秘书省每年应写、校勘书的具体数额,是经御史台准敕下达给秘书省的。而秘书省每月完成情况和每年预期完成情况也需先申报台司。从中可见,御史台是君主与事务机构进行联系的重要媒介。
  [元和]十五年二月,太常寺奏:“内外命妇,请至朝贺参奉前五日,宗正寺、光禄(寺)、内侍省计会进名,御史台具集日,转牒诸司,余准元和元年敕处分。”依奏。
  宗正寺、光禄寺和内侍省都是事务性机构,承担命妇朝参过程中的具体工作,御史台则负责监察朝参事宜。只是御史台汇总并传递宗正寺等提供的信息给其他相关机构,并非履行监察职能,而是政务官化职能的反映。通过御史台,诸事务机构协同运作。御史台在唐后期常务运行过程的重要作用,清晰可见。
  御史台还积极将其在常务运行过程中的司法监督职能扩展为行政监督职能。为保证中央及地方各级官府有效运作,御史台多次提出重要建议,并被采纳。贞元四年,御史台通过商量状奏请诸文案必须按期发报。大和年间,御史台曾作出有关诸州刺史发日的规定,获得敕书批准。此外,唐后期两次明确下令大规模恢复四等官制的敕令,都是根据御史台的要求施行的。
  [大和九年]九月甲子诏:“京诸司少卿监、少尹等并大卿监、大尹分曹视事,同裨大政。河南、太原等七州(府)少尹及大都督府左右司马、诸州上佐等,亦如之。”并从宪司之请。
  大中四年七月,御史台奏:“司农寺文案,少卿不通判,有乖《六典》。”敕旨:“自今已后,九寺三监少列,宜与大卿通判文案。”
  四等官制是唐前期各级官府主要的行政运行模式,安史之乱前后逐渐遭到破坏,特别是通判官的虚衔化。御史台要求恢复通判一级职能,以利于政务处理,显然远远超出对不法之事的监察和弹劾。其对行政事务及行政效率的监管,已经深入到整个唐代政务运行过程中。   安史之乱后,御史台职能的政务官化是中书门下体制发展的组成部分。肃宗至德宗前期,君主赋,予御史台长官在军国大政和重要常务方面的发言权,使台司脱离了单纯的监察机构身份,借此介入国家常务运作。御史台转发诸种公文和制敕,履行行政勾检职能和监督职能,并在国家政务处理过程中起到纽带作用,在一定程度上对尚书省造成冲击。
  三、御史台对尚书省政令权和事务权的侵夺
  御史台在国家政务运行过程中,分担了本属尚书省的工作,职能呈现政务官化倾向。与此同时,御史台还直接插手尚书省六部二十四曹负责的各类具体常务。唐前期,尚书省行使最高行政权,六部诸曹具有政令机构和事务机构双重属性。诸部曹对中央诸司和地方府州发出政令,指挥其具体执行之,同时亦亲自处理某些重要事务,如铨选、贡举等。御史台政务官化也表现在侵夺尚书省政令权和事务权两个方面。
  有唐一代,御史台监察御史对尚书省事务起到直接的监督作用。“若在京都,[监察御史]则分察尚书六司,纠其过失……”御史台正是通过对尚书省部曹事务的监察,进而成功地将部分事务转由自身负责。这一过程始于开元年间,但至宪宗时,御史台才较多地获得了相关权限。元和元年,御史中丞武元衡称“御史台公事至重”,原因之一即台司履行了部分原属于尚书省的权力。现在分别考察御史台对尚书省诸部曹的影响。
  先看吏部,御史台负责吏部所掌选官和条流诸机构官吏方面的事宜,其表现主要有二:一是与吏部共同勘检官员文案;二是亲身厘革官员定制。贞元四年九月下诏:“应被举官等令御史台及吏部检校勘资次,勿令逾越。”会昌二年(842)敕文规定:“自今后并须准格用荫,人数年限不得逾越。委吏部及御史台严加觉察,据其选授。”吏部南曹负责勘检选人资历。御史台和吏部一同对荐举和门荫选人进行资格认证,并非行使监察权,而是亲身参与事务处理。贞元初年前后,御史台曾代替吏部全权领导藩镇叛乱后重新设定官吏数额的工作。陆贽草《贞元改元大赦制》和《平朱讹后车驾还京大赦制》,分别要求“其内外员及京城诸使名目,委御史审勘会商量”;“应在京百司色役人及流外等,委御史大夫,即与诸司使长官审详商议,据见所掌事之闲剧,定额闻奏。”内外官员、京城诸使以及流外吏职和诸司色役人的定额由御史台条流,而无任何吏部官员参与。上述情况表明,御史台联合吏部或单独承担了吏部部分事务性工作。
  御史台在唐后期国家财政体系中更是具有不可忽视的作用。御史台官员通过多种手段插手国家财政事务,财政官员亦借助御史台法权增加威势,双方形成紧密的联系,对尚书省户部造成严重影响。这种情况已由众多学者从不同角度和层面进行过阐述,此不多赘。
  礼部方面,御史台并没有直接插手礼部最重要的贡举事务,却对礼部、祠部其他事务诸多干涉。元和二年,太常博士王泾请停玄、肃、代、德、顺五宗降诞日为节假,即是由御史大夫李元素与太常卿高郢联合上奏的。且《唐会要》在记载此事时,将李元素列于高郢之前,表明御史台在此事中的主导地位。会昌元年,因以往的令式、制敕对于丧葬之礼减苛过多,致使士庶之家多有逾越,御史台“酌量旧仪,创立新制”,重新条流京城文武百寮及庶人丧葬事宜,得到敕旨批准。奏状虽称“臣忝宪司,理当禁止”,但这显然是御史台在其监察权范围内,通过对违法现象的规范进而获得了相应的政令权。祠部负责国忌日行香方面的政令,御史台负责监察具体仪式。开成四年,停行香之仪,国忌日相应规定的重新确定却是由御史台上奏的。这也是御史台通过监察国忌日的违规举动获得的相关政令权。
  唐后期,兵部最终丧失了对国家军队的控制权。有一点值得注意,即在彍骑制度取代府兵制的过程中御史台通过担任相应的使职、差遣,对彍骑队伍拥有绝对权力。“[开元]二十九年闰四月敕:‘应简三卫彍骑,宜令京畿采访使御史中丞张倚兼知,不须更别差使。从今已后,使有移改,亦当令一中丞相知勾当。”御史中丞负责拣点彍骑兵员。肃宗朝又下敕“宜令御史大夫充谈骑使,令御史充判官”,确立了御史台系统对彍骑军队的领导。府兵兵籍本由兵部所掌,既然御史台官担任彍骑使,其兵籍很可能属御史台。库部所领馆驿之事,亦由御史台官以馆驿使的身份全权负责。会昌元年二月,御史大夫陈夷行因武宗要求“所置馆驿,鞍马什物、兼作人多少,及功价资课,每年破用,取何色钱物添修支遣,其驿马数,勘每驿见欠多少,速具分析奏来”上商量状,表明馆驿具体事务由御史台负责,其政令权亦归台司,体现出使职对职事官体系权力的双重侵夺。
  御史台作为司法监察机构,有权对违法之事进行推按。唐后期,御史台对刑部的影响主要体现在御史台司法权上升,导致刑部权限相对下降。《新唐书》卷97《魏谟传》略云:
  中尉仇士良捕妖民贺兰进兴及党与治军中,反状具,帝(文宗)自临问,诏命斩囚以徇。御史中丞高元裕建言:“狱当与众共之。刑部、大理,法官也,决大狱不与知,律令谓何?请归有司。”未报。[魏]谟上言:“事系军,即推军中。如齐民,宜付府县。今狱不在有司,法有轻重,何从而知?”帝停决,诏神策军以官兵留仗内,余付御史台。
  御史中丞要求将由宦官所断刑狱归大理寺、刑部重审,皇帝却将其归御史台,显然御史台行使了本属于大理寺、刑部的部分权力。自天宝年间,御史台参与推狱的情况增多,朝廷对御史台知东、西推者的规定屡有变化。《唐会要》卷62《御史台下·推事》记载了这一过程。元和五年八月,御史台推事官员最后固定为6人,东、西推分别由侍御史、殿中侍御史和推官各1人组成,人数较唐前期增加2倍。御史台又从借用刑部、大理寺法直勘刑狱,改为自置法直1名。唐代诸司法直以明法及第人充任,是法律方面的专门人才。御史台自置法直,表明其司法权加重。自贞元年间,开始出现以御史疏理在京诸司禁囚的情况。大和四年,将疏理囚徒的御史专称为疏决囚徒使。御史台官员频繁疏理囚徒,不同于唐前期“凡有犯罪者……在京诸司,则徒以上送大理,杖以下当司断之”。御史台对大理寺推狱权力的侵夺间接削弱了刑部的司法政令权,因为大理寺本接受刑部政令执行之。
  工部负责都城建设,殿中侍御史于两京城内分知左、右巡,各察所巡之内不法之事,二者职权本无干涉。但是左右巡使在纠察非法事的过程中,为了方便工作,逐渐对楼街整齐提出建议。如大和五年七月,左右巡使要求“百姓及诸街铺守捉官健等舍屋外,余杂人及诸军诸使官健舍屋并令除拆”。唐后期,工部职权多被诸使分夺,左右巡使虽然对工部的影响较小,但也获得了一些本属工部的政令权。
  整体而言,御史台对尚书省权力的分割涉及六部部分曹司,包括政令权直接转归御史台,御史台官通过担任使职处理本由省司所掌的某些事务,进而获得相应政令权。此外,御史台还直接参与由诸部曹亲身处理的事务,如铨选和推狱。御史台政令权和事务权的获得,亦是其政务官化的重要表现。
  四、余论
  唐后期,御史台绝非仅为司法监察机构,其职能和权力具有明显的政务机构特征,此点毫无疑问。但是,御史台的政务官化倾向却是有限的。上文已经提到,开元十一年以前,尚书省之所以是国家最高行政机构,最主要的一点是省司通过奏抄处理地方府州和中央百司在法律规范内的常务,即在国家常务处理过程中拥有裁决权(君主对奏抄不行使否决权)。唐后期,法律范围外的常务激增,奏状取代奏抄成为上奏常务的主要文书。奏状通过中书省或御史台呈递给君主。当奏状经过御史台时,御史台对奏状内容没有裁决权(恢复旧制期间,御史台长官可与尚书省长官对封事类奏状进行参决,但这一权力只持续了较短时间)。通常君主在接到奏状后,会将大部分奏状出付中书门下提出处理意见,再覆奏于君主做出最后批示。因此,中书门下体制下,中书门下宰相机构行使国家最高行政权。即使御史台在唐后期的常务运行中起到重要作用,却仍与国家最高行政机构有着本质区别。
  唐后期,在中书门下体制确立和发展的过程中,御史台通过长官参决军国大政和重要常务,逐渐脱离了单纯的司法监察机关身份。宪宗朝以后,在职能和权力方面已经呈现出明显的政务官化倾向。台司负责传递部分公文,行使行政勾检职能和监督职能,分掌尚书省部曹的部分具体政令权和事务权,在国家常务运行过程中承担重要责任。但是由于御史台对于国家主要常务没有裁决权,因此就本质而言,依然是国家司法监察机构。
  [责任编辑 介永强]
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