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新时代我国全民阅读立法的困境与对策

作者:未知

  摘要:通过我国八部全民阅读的国家及地方立法文本分析发现,目前我国全民阅读立法还存在诸多困境:其一,较低法律层级影响立法体系完善;其二,阅读权缺位导致政府责任虚化;其三,教育行政力量参与度不高导致阅读教育弱化;其四,促进型立法定位导致法律可执行性较差。在新时代全面依法治国的进程中,唯有进一步提高立法质量,方能发挥立法对全民阅读的保障作用。为此,应从建立完善的法律保障体系,建立以权利为导向的保障机制,加强学校阅读教育制度建设,提高立法的可执行性等方面进行完善。
  关键词:全民阅读;阅读权;阅读立法;文本分析
  一、问题的提出
  为了将全民阅读纳入法制化轨道,保障公民基本阅读权利,促进全民阅读服务体系的建设,2013年,我国政府将全民阅读立法列入国家立法计划,截至2018年3月,已有六个省和两个市颁布了全民阅读的地方性法规或规章。国家层面的<全民阅读促进条例(征求意见稿)》(以下简称《意见稿》)目前正向社会公开征求意见。与发达国家相比,我国全民阅读立法正处于起步阶段。经过几年的积累,在理论和实践方面都取得了一些宝贵的经验。但是,目前也还存在许多突出的问题,一方面是社会对全民阅读立法效果的质疑,另一方面是实践对全民阅读立法的强烈呼唤。全面依法治国是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容,是新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略。因此,要使我国的全民阅读立法能真正成为促进全民阅读的良法,就需要总结目前全民阅读立法的经验与教训。
  通过文献梳理发现,目前我国全民阅读立法的研究主要集中在以下几个方面:其一,阅读权理论探讨;其二,全民阅读立法的必要性、可行性分析;其三,我国全民阅读立法的对策建议;其四,对国外全民阅读立法的经验介绍。总体上现有研究存在“理论探讨多,实证分析少”“应然探讨多、实然研究少”的问题。本研究拟在现有研究基础上,通过政策文本分析方法,探讨全民阅读立法的现状与困境,希冀为我国全民阅读立法的优化与完善提供经验借鉴。
  二、研究设计
  1.样本及数据来源
  本研究选择省级以上政府或人大常委会制定的以全民阅读命名的专门性立法为研究对象。截至2018年3月底,以法律文本的生效为标准,选取了江苏、湖北、辽宁、四川、黑龙江、吉林六省以全民阅读命名的地方法规和规章。另外,国务院法制办发布的<意见稿》还未生效,但由于国家层面的立法比地方立法的法律层级高,更具代表性,且已经过多次修改,具有一定稳定性。深圳是较早就将全民阅读作为重要文化发展战略的城市,联合国教科文组织在2013年就授予其“全球全民阅读典范城市”称号,深圳市的立法文本也具有重要参考价值。所以,我们最终将《意见稿》和深圳市立法文本也作为研究对象。为保证收集的全民阅读立法样本的权威性和准确性,样本全部来源于政府网站。采用网络调查法,依次在前述政府网站中以“全民阅读”为关键词进行信息检索,再对相关信息进行浏览和筛查。
  2.分析框架
  政策文本分析是文本读者运用多种方法和视角发掘文本“深层结构”的过程,是文本理论化的过程,其主要目的是分析文本所建构的社会关系结构,这种深层次矛盾和结构的揭示,需要通过对政策文本的解码来实现。①其分析方法既包括偏于定量的内容分析,也包括偏于定性的话语分析,还包括综合分析方法。在一般情况下,政策文本包含标题、签发机构、发文时间、法律层级等形式要素和核心内容,因此在对文本的结构要素进行概念化和操作化的过程中,可分为文本形式(非规范性)和文本实质(规范性)内容的解码。②借鉴政策文本已有理论研究,结合促进全民阅读相关法律文本的特点,本研究确定两个一级指标:形式特征变量和内容特征变量(见表1)。
  形式特征的二级指标选取三个主要指标:效力层级、法规名称和立法体例。结合全民阅读立法文本核心内容的组成要素,内容特征变量的二级指标选取五个主要指标:(1)阅读权,在立法目的方面考察法律文本是否明确提出保障公民阅读权利。(2)行为模式,即法律规范规定实际行为的方式,包括授权性规范、义务性规范和禁止性规范三种类型。(3)模糊语言,从法律规范的文字表达方面考察立法用语偏好。(4)原则性规定,从相关制度及配套性措施的完善方面考察立法的可执行性。(5)主要制度。根据全民阅读活动的组织和运行特点,将主要制度分为组织制度、运行制度、监督制度和责任制度。
  三、研究发现与理论分析
  形式特征方面:从效力层级指标看,《意见稿》属于行政法规,江苏、辽宁、深圳、四川、黑龙江、吉林六个省市的文本属于地方性法规,湖北省文本属于地方规章;从立法体例指标看,《意见稿》和深圳市、吉林省文本采用“总则—分则—附则”式立法体例,其他文本则采用罗列式立法体例;从法规名称指标来看,无论是《意见稿》还是其他已经生效的地方文本,都冠以“促进”字样,法规名称中分别有条例、决定、办法等不同用语,体现了促进型的立法定位③。
  内容特征方面:从阅读权指标来看,只有深圳市和四川省文本在立法目的中规定了保障公民阅读权利,其他法律文本中出现了文化权益、公益性事业等类似用语,但没有出现阅读权字样。从原则性规定和模糊性用语指标来看,该部分条款约占法律文本总条款的80%。从行为模式指标来看(见表2),授权性、义务性、禁止性规范法律条款占总条款比例分别约为57.45%、62.23.%、1.60%。除此之外,法律文本中还大量存在以“促进”“引导”“推动”“提升”“培养”“扶助”等词语表达宣示和倡导作用的法律条款。
  主要制度指標主要分为主体制度、运行制度、监督制度和责任制度,并在四个方面进行考察。在主体制度方面,领导机构和具体负责机构设置不统一,且教育行政机关参与度不高;非政府组织范围较广'但对各级各类学校、图书馆、公益性以及商业性阅读推广组织的职能定位不清。在运行制度方面,国家立法和地方立法都规定了比较宽泛的运行制度,包括行动规划、资金、税收、设施、资源、活动、培训、宣传、激励机制等,但大多是原则性规定,可执行性不强。在监督制度方面,无论是《意见稿》或地方文本,监督制度都是不完善的,但地方立法文本中也有部分相关制度体现(见表3)。责任制度方面,总体上责任制度弱化。只有《意见稿))和江苏、湖北和吉林省文本中规定了部分法律责任(见表3)。   通过对以上指标的观察,研究发现,现有全民阅读立法主要存在以下问题。
  1.较低法律层级影响立法体系完善
  首先,较低层级的国家立法容易与其他部门法之间形成冲突。全民阅读立法体系的形成,除全民閱读的专门性立法之外,还需教育、出版、图书馆、知识产权等其他部门法的协同。《意见稿》如生效,其效力层级为行政法规,如在实施过程中与其他部门法之间形成冲突,将影响其实施效果。其次,校低层级的地方规章立法影响其实施效力。《立法法》第82条第五款规定,规章实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的,应当提请本级人民代表大会或者其常务委员会制定地方性法规。按法律规定,湖北省立法文本目前已处于废止状态。最后,较低法律层级影响政府部门配套措施的跟进。《立法法》第62条规定,法律明确要求有关国家机关对专门事项作出配套的具体规定的,有关国家机关应当自法律施行之日起一年内作出规定。按此规定,目前所有全民阅读的专门性立法无权对相关政府部门作出制定配套措施的规定。因此,这些地方性法规由于时效性原因,不利于全民阅读立法中相关制度的落实和执行。
  2.阅读权缺位导致政府责任虚化
  从阅读权指标来看,各法律文本对于阅读是否是一项权利的认识并不一致。权利和权益要求法律予以保障,有上位法的渊源,如宪法等;而社会公益和公益事业强调的是机构、组织和个人的自愿行为,可为可不为,对政府没有强制性约束力。④如果公民阅读权利不在法律文本中明确规定,或者阅读仅仅被认为是一项公益事业,那么,由于没有明确的义务主体、义务内容,公民阅读权益的实现完全取决于政府单方面的自觉行为,在立法上就容易导致政府责任的虚化。从全民阅读的属性认识来看,如果完全将全民阅读定性为公益性事业,也不利于形成政府主导、非政府组织参与、市场调节的多层次全民阅读服务体系。
  3.教育行政力量参与度不高导致阅读教育弱化
  从阅读的本质属性来看,阅读是一种从语言和符号中获得意义的自我构建的实践活动。该本质属性决定了促进全民阅读的关键在于提升读者内在的阅读习惯和素养。实践经验证明,阅读习惯是一个长期的培育和内化的过程,需要从小培养,成年人的阅读习惯很难改变。学校是培养青少年阅读习惯和素养的最佳场所。从全民阅读的教育属性来看,全民阅读是一种全民教育方式,属于终身教育和学习型社会的范畴。所以,全民阅读的教育属性决定了教育行政力量积极参与的重要性。
  一方面,从立法组织机构来看,全民阅读的国家立法由原新闻出版广电总局组织立法工作,贴上的是“文化立法”的标签,教育界的参与度低,存在感不强。相比之下,出版界和图书馆界反应较为热烈。⑤另一方面,从负责机构来看,主要规定由各级新闻出版广电部门和文化主管部门具体负责,教育行政部门没有被纳入其中。根据行政法中权责一致的基本原则,行政机关只能在职责范围内行使相关行政权力,不同的负责机构就决定了其履行行政职责和行使行政权力的范围。目前立法文本所规定的负责机构,其优势在于能够调动新闻出版以及公共图书馆相关资源,其弱势在于不能对各级学校行使行政管理权力,导致学校阅读教育相关制度的弱化。
  4.促进型立法定位导致法律可执行性较差
  促进型立法是相对于传统管理型立法而言的,其命名源于此类立法在名称和立法目的上多使用“促进”等字样,以引导、推动、鼓励、倡导、扶持为主要手段,以倡导性规范为主要载体,其目的是促进某项基础薄弱产业或事业的发展。⑥我国现行《立法法》第六条规定,法律规范应当明确、具体,具有针对性和可执行性。由于促进型立法以倡导性规范为主,弱化法律主体的法律责任,导致法律强制力较差,法律缺乏可操作性,因而也被人们称为“软法”。
  通过观测以上全民阅读立法文本分析指标结构发现,我国全民阅读立法总体上体现了促进型立法的定位,可执行性较差主要表现在以下几个方面:其一,倡导性规范过多,导致政府主体法定义务过少。如深圳市全民阅读促进条例草案提交人大审议之时,便有相关人士质疑其像“倡议书”而非法律。而事实上,该条例草案在深圳市人大一审中便因为倡导性规定过多、强制性规定过少而被退回。其二,原则性规定、模糊用语以及配套措施的不完善导致一系列运行制度缺乏可操作性。其三,监督制度的不完善导致政府等义务主体缺乏程序约束。其四,责任制度的弱化,影响政府等义务主体履行义务的积极性。法律文本中大量义务性规范由于缺乏责任制度而事实上成为不能有效实施的软性条款。
  四、研究结论与立法建议
  党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出,法律的生命力在于实施,法律的权威也在于实施。然而,前文研究表明我国全民阅读立法还存在四种主要困境。习近平主席曾说:“人民群众对立法的期盼,已经不是有没有,而是好不好、管不管用、能不能解决实际问题;不是什么法都能治国,不是什么法都能治好国;越是强调法治,越要提高立法质量。”⑦因此,在新时代全面依法治国的进程中,唯有进一步提高立法质量,方能发挥立法对全民阅读的保障作用。
  1.提高立法层级,建立完善的全民阅读法律保障体系
  借鉴国外立法经验,我国的全民阅读立法不仅应加强专门法的制定,还应对相关配套法进行修订和完善,以形成完善的阅读法律保障体系。其一,制定《全民阅读促进法》。当然,这可以分两步完成,第一步先制定行政法规,第二步再制定全民阅读促进法。其二,制定各省市全民阅读地方性法规。其三,对《义务教育法》《出版管理条例》《著作权法》等其他部门法进行修订和完善。其四,各级政府和相关部门制定配套措施。最终形成以《全民阅读促进法》为统领、各部门法为协同、地方性立法为配合、各政府部门具体配套措施为补充的全民阅读法律保障体系。
  2.阅读权法定化,建立权利导向型全民阅读保障机制
  权力导向与权利导向虽然一字之差,但却体现了公共文化服务政策导向的不同本质。在权力导向型的公共文化服务政策下,国家公权力被置于中心地位,公民则处在从属性的、依附性的地位,国家权力的中心地位表现在:其掌握了文化生活的话语权、批判权和某种道义上的制高点,成为有资格教育、启迪和约束社会大众的“精神导师”,最后得以有力地实现其对于社会文化生活的“总体的设计、领导和控制”。国家则从辅助公民享受文化生活之能力的工具,变成了替代公民选择文化产品的“家长”。⑧阅读权作为全民阅读立法的法理基础和逻辑起点⑨,应在法律文本中对其法定化并对其概念做出界定,并建立以公民阅读权为导向,贴近经济、教育和文化现实,注重国民阅读消费偏好的全民阅读保障机制。   3.教育行政力量的协同,加强学校阅读教育制度建设
  一方面,将各级教育行政机关与文化、新闻出版、广电部门共同作為全民阅读推广的负责机构,明确各级教育行政机关及负责人的主要职责。另一方面,加强学校阅读教育制度建没,明确规定中小学校是所有孩子拥有同等机会进行阅读的重要场所,是促进全民阅读的主阵地;设立独立的阅读课程;在《义务教育法》中设专章规定学校阅读教育,在法律中明确规定中小学校在促进全民阅读中的重要地位以及阅读教育的具体目标。
  4.促进与管理并重,提高立法的可执行性
  基于全民阅读国家战略的重要地位以及薄弱的全民阅读公共文化服务产业之间的矛盾,结合我国经济、文化、教育发展现状,选择以促进型立法作为立法定位有其合理性和必然性。但是,促进、倡导并不排斥管理手段。在行为模式的设置方面,对公益性以及商业性主体应以授权性规范为主,辅之以适度的义务性规范;对政府主体则应以义务性规范为主,授权性规范为辅;在阅读环境的监管方面,则需以义务性规范和禁止性规范为主,加强对出版物和传播内容质量的监管。
  在立法中加强管理手段的同时,进一步细化相关制度,提高立法的可执行性。其一,建立全民阅读的各级领导机构与负责机构,并明确领导机构、负责机构的具体职责。其二,加强财税、设施资源、推广机制等保障。财税保障方面,明确规定县级以上人民政府应将全民阅读促进工作所需资金纳入本级财政预算,并明确规定这些资金的投入比例和程序;在阅读设施和资源保障方面,进一步加大农家书屋、社区书屋、网上数字图书馆、在线阅读等城乡基层全民阅读设施建设力度,特别是要加强农村地区中小学校图书馆建设。在阅读推广机制保障方面,建立多层次阅读服务体系,明确公共文化服务的基本性要求,要改变传统的政府“独管”和“独办”的模式,促进多元主体协同管理的形成,充分发挥行政干预机制、市场调节机制、非政府组织的自治性参与机制,实现政府主导、非政府组织参与、市场调节的良性互动;加强阅读推广队伍建设,重点培养高校学生作为阅读推广志愿者。其三,完善监督机制。健全民意表达机制,吸纳民众广泛参与并建立民众意见反馈机制和投诉渠道。建立全民阅读评估制度,将全民阅读评估情况纳入地方政府及行政负责人的考核评价体系。除此之外,还应发挥人大依法监督、政协民主监督、政府行政执法监督、司法监督和新闻媒体的监督作用。⑩其四,加强责任制度。根据合法性、对应性和合理性原则,法律责任设置要做到科学、明确、准确。一个完整的法律责任规则,应当包括责任主体、责任根据和责任后果三个基本要素。
  注释:
  ①涂端午,高等教育政策生产[M].北京:北京大学出版社,2012:26-27.
  ②刘晓光,候晓普,中国农村生态文明建设政策的制度分析[J].中国人口.资源与环境,2015(11):106.
  ③⑨谭小军,周安平.阅读权结构的法理思考[J].现代出版,2018(2):12.
  ④黄明涛.我国全民阅读地方立法的可操作性研究——基于7部地方性法规和规章文本的分析[J].科技与出版,2017(12):11.
  ⑤付伟棠我国阅读立法的得失与展望:以《深圳特区全民阅读促进条例》的两个文本为例[J].图书馆,2015(6):24.
  ⑥李龙亮.促进型立法若干问题探析[J].社会科学辑刊,2010(4):110.
  ⑦中共中央文献研究室.习近平关于全面依法治国论述摘编[M].北京冲央文献出版社,2015.
  ⑧黄明涛.公民文化权研究——《宪法》第47条之规范构建[M]北京:中国政法大学出版社,2015:4-5.
  ⑩聂震宁.全民间读立法之后[J].中国出版,2016(7):26.
论文来源:《现代出版》 2019年1期
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