国企改革背景下的内控体系建设研究
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摘 要：在新的经济形势下，武汉市属国资国企不断完善国有经济布局优化，积极调整产业结构、加快进行战略性重组。近年来，先后引进卓尔集团、居然新零售、三峡集团等央企民企完成对部分市属国企的混合所有制改革。通过资产划转、兼并重组等方式完成了对事业单位所属企业进行了剥离，并接受了部分央企剥离的“三供一业”相关产业。
随着国企改革的不断推进，产权多元化、企业层级增加、员工数量大幅增加的新形势下，对市属国资国企的内部控制能力和控制水平提出了更高的要求。为此，本文以内部控制有关理论体系为指导，以武汉市属国资国企目前的内部控制体系现状及存在的问题为落脚点，提出在国企改革背景下市属国资国企内部控制体系建设的合理化建议。
关键词：国企改革;内部控制;企业风险
一、引言
截止2018年底，武汉市属国企共19家，资产总额达1.1万亿元，全年实现利润总额108亿元，主要由以下几个部分业务组成，一是城市路桥建设与维护、地铁、公交、城市供水与供气等为主的公益事业;二是以港口建设、运营维护以及中欧班列为主的交通物流业务;三是以武商、中商、中百为主的商业销售业务;四是以小额贷、担保、融资租赁以及创投为主的金融业务。
2019年，武汉市属国资国企改革迈入了改革的快车道。2019年1月，武汉中商发布公告，拟通过发行股份购买北京居然之家家居新零售连锁集团有限公司（以下简称“居然新零售”）全体股东合计持有的居然新零售100%股权;2019年3月，汉商集团公告卓尔集团替代汉阳区国资办正式成为汉商集团的实际控制人;2019年6月，武汉控股发布公告，拟通过协议转让方式向三峡资本及其一致行动人转让公司19.9%股权。以国有控股的上市公司通过引进民企、央企进行混合所有制改革为标志，武汉市属国资国企改革在党的十九大召开后逐步进入了普通大众的视野。
众所周知，国企改革特别是国有产权的转让涉及到企业的方方面面，由于风险的不确定性导致。要保障国企改革有序、顺利的进行，首先任务就是要建立完善、规范、符合现代企业制度的内部控制体系。就武汉市属国资国企现有的内部控制体系建设的现状来看，信息与沟通技术落后，重操作风险和流程风险、轻市场风险;重制度建设、轻制度执行及评价;缺乏内控文化建设和风险预警机制等是市属国资国企亟待解决的问题。
二、市属国资国企内部控制体系建设现状
（一）内控文化初步形成
内控文化是企业内部控制体系的基石，更是内部控制的核心。企业风险的识别深度、企业风险释放充分性等在很大程度上取决于企业内部控制文化。
党的十八以来，随着市场环境、监管环境的变化，国有资产保值增值效率和效果逐步纳入了监管、审计、巡视的范畴。这样的大环境倒逼企业重新去审视企业的内部控制，重新去审视经济业务的合规性，重新去审视相关流程和制度的漏洞。企业党委会前置，建立了较为完善的总经会、董事会议事规则、议事范围、议事程序等，直接促成了企业全体成员的风险防范意识及规范流程意识，引导了内控文化的初步形成。
信息技术的发展使得一些企业的先进理念、先进的管理方式、创新的商业模式的传输，特别是日益激烈的市场竞争，企业面临着内部的扩展压力和外部的经营业绩压力双重作用下，企业对市场风险、战略风险有了更多的关注和重视，促成了内控文化的发展。
（二）内控体系框架逐步建立
2013年以来，市国资委采取了多项举措帮助市属国资国企建立完善、有效的内部控制体系。一是有力的资金保障。2013年前后，市国资委下拨企业内部控制建设专项资金近600万，专项资助各出资企业的内部控制体系建设;二是加强指导和引领作用。在《企业内部控制基本规范》和配套指引发布实施后，市国资委迅速制定了《市国资委关于推进市出资企业内部控制体系建设的指导意见》对市属国资国企内控体系建设做了具体的实施办法。
在市国资委的监督和指导下，市属国资国企根据企业的实际情况建章立制、完善企业内控手册。目前，党委会、总经会和董事会均已设立，议事规则、议事流程逐步清晰化;制度化的人力资源管理、财税管理、资产管理逐步建立和完善，企业的规范化、制度化水平逐步提高，操作層面、流程层面的风险基本得到控制。
（三）风险识别能力逐渐提高
初步普及的内控文化和逐步建立的内控体系，使得市属国资国企的风险识别能力逐渐提高，主要表现在战略风险和运营风险的识别与控制上。通过在董事会下设专门委员会的形式，从经营层的抓内控体系的完善，如通过设立董事会的专门机构战略委员会并由公司党政一把手担任委员会主任的形式，将公司战略规划摆在企业经营管理的首要位置，通过制定中长期企业发展规划使企业释放可能存在的战略风险;再如通过设立预算专门委员会，完善全面预算编制、预算执行监督、预算执行偏差评价等风险控制，提前识别可能存在的运营风险，提前做出规避运营风险的举措等。从内部控制的角度上看，市属国资国企的风险识别能力逐步提高
三、国企改革中市属国企内部控制面临的挑战
（一）企业文化差异导致低效率的内控体系建设
国企改革的初衷是加强国资国企的资源优化配置力度，通过股权这一纽带重新配置各种国企优势资源，以提高国有资产的保值增值效率效果。因此，在政府相关部门的主导下，对股权的多元化改革也成为了市国资国企改革常用的手段之一。在该背景下，企业文化的差异可能导致了低效率的内控体系建设。一是企业文化的差异导致了低效率的内控体系建设，市属国资国企大多成立时间久远，有着迥异的公司发展历程，承担着不同的社会功能以及员工的年龄和文化程度差异形成了不同的企业文化。企业文化的差异，行动上可能表现在对内控体系建设上的消极应对以及在内部控制相关操作执行过程中的抵触上面。二是参与国资国企混改的新股东企业文化与原企业文化之间存在的冲突，可能表现出决策的低效、员工的舞弊等行为，进而加大企业的内控风险。 （二）存量政府性债务导致了内控风险增加
武汉市属国资国企承担了武汉市的大量公益基础设施如桥梁、道路、过江隧道、地铁、港口等城市基础设施的建设任务，作为政府投融资平台的部分国企也因此承担大量的债务，截止2018年末，武汉市属国资国企中，政府投融资平台的债务达到近2500亿元，并且有大量的公开市场产品，受证监会、外汇管理局、银行间交易市场协会监管。在国资国企改革中，涉及到企业资产、股权等变动因素都可能导致不满足相关监管要求，使得企业后续金融产品的发行不畅，以至于加大了企业的内控风险。
（三）管理层级增加导致内控风险增加
管理层级的增加可能导致信息传输中的低效和失真，低效的信息传递一是导致企业战略方向、经营决策无法及时到达执行单位，导致了决策与执行的偏差;二是远程的信息传输，可能导致信息的失真，失真的信息可能直接导致了战略方向的误判;三是决策流程长导致了对市场的敏感度差，无法对市场变化做出及时的反应，并可能导致了对未来市场发展方向的误判，从而导致决策失败，因此，管理层级增加直接加大了企业的风险。
四、相关建议
（一）加强企业文化整合力度
在国企改革过程中，首要任务就是对企业文化进行深入细致的调查和研究，并在相应的基础上，研究整合的可行性和实施路径。国企改革的主要目标就是形成企业间的协同效用，避免重复投资和无序竞争，实现做强做优做大企业的目的。从市场的作用方式上看，单纯依靠带强制性的行政命令可能无法达成相应目标，只有参与改革的各方形成了业务上的互补、战略上的协同，才能达到改革的相应目标。国资国企的企业文化积极地影响着各企业的行动计划、员工积极性以及改革意愿，因此，在国企改革过程中，最重要的任务就是要加强企业文化的整合力度。
（二）積极探索改革中的债务化解新路径
为有效的推进市属国资国企改革进程，需要积极探索改革中的债务化解新路径，以避免加大企业的经营风险。在操作层面上，一是要注重分析改革可能导致的对存量债务的影响并积极做好应对措施;二是在改革中，积极探索债转股、资产证券化等途径，不断缩小存量债务规模，化解企业风险。
（三）改革过程中应严控企业层级
为保障信息传递的及时性和高效率，企业应尽量减少企业管理层级。在国资国企改革中，应对改革的方式进行斟酌，尽量不出现新的企业管理层级。在实际方式运用上，应多采取吸收合并、参股方式，少采用新设壳公司的方式，在保障企业正常运营的同时，防范企业可能出现的内控风险。
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（作者单位：武汉市人民政府国有资产监督管理委员会，湖北 武汉 430000）
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