制度分析与发展框架下流域生态补偿的应用规则:基于新安江的实践

作者:未知

  摘要 探索流域生态补偿是推进生态文明建设、依靠制度保护环境的重要举措。当前,流域生态补偿制度正在广泛地改变流域生态环境和流域水资源利用的使用方式。不过,该制度受到复杂规则体系的约束,这些规则以及规则采取的形式,可能会对该制度的最终结果产生关键影响。本文从制度分析与发展(IAD)框架出发,讨论流域生态补偿的应用规则体系,剖析我国首个跨区域上下游横向生态补偿机制的试点项目——新安江生态补偿,分析有可能实现持续利用流域生态系统服务的应用规则,及其在流域生态补偿中的逻辑关系和具体表现,并从效率、公平、问责、适应性四个方面对规则进行评估。研究表明,流域生态补偿规则体系为规定补偿主体、增加生态系统服务额外性、界定生态补偿的条件性、调节利益分配以及与其他社会目标相适应等行为提供了普遍遵循的规则,为解决流域生态补偿中存在的一般性问题提供解决方向。新安江实践表明,位置规则明晰补偿主体和责任、边界规则选择参与者标准、选择规则规定允许的行动集合、偿付规则创新补偿渠道和分级制裁,是跨区域流域生态补偿机制建立的基石;信息规则确定可用完整的信息、聚合规则适当放权于当地居民、范围规则建立与流域匹配的管理机构,是促进流域生态补偿持续性的重要因素。通过创造责任共担的多元职位规则,改进市场化的边界规则和偿付规则,建设多元化、市场化的流域生态补偿制度,形成有效的补偿规则体系,将有利于流域生态补偿制度在更大范围、更广领域实现成功应用。
  关键词 流域生态补偿;应用规则;制度分析與发展框架;新安江
  中图分类号 X321
  文献标识码 A 文章编号 1002-2104(2020)01-0041-08 DOI:10.12062/cpre.20190803
  生态补偿制度建设是生态文明制度改革的重点任务之一。流域生态补偿作为生态补偿理论和实践中创新最多的领域[1],是依据流域所在的物质自然属性、社会经济背景和人口情况等条件,构建促进流域资源可持续供给的一种环境治理制度。制度本质上是规则体系,通过激励或约束对社会经济主体互动行为进行了确定和限制[2]。流域生态补偿的规则体系既是流域生态补偿参与者的行为准则,也是实施生态补偿能够达到预期效果的重要保障,用来确定参与者、允许参与的条件、如何支付监管以及规范其他行为。学者们充分强调了规则在流域生态补偿中的作用和重要性
  [3-4],讨论参与者如何在不同治理层面和规则框架下相互配合[5],如何适应从现阶段单一的政府管理向多元化的共同治理转变、激励多个利益相关者共同参与[6-7],以提高流域生态补偿效率的问题。但目前对流域生态补偿规则的诠释多是围绕法律法规等正式规则[8],并没有释放出规则的激励作用,需要更多关注“什么规则在使用(rules-in-use)”[9]。因此,对以应用规则的制度安排为重点的流域生态补偿进行分析,有助于提高对生态补偿制度与实施效果之间关系的理解,明晰流域治理中复杂协调与合作背后的“黑匣子”,从而指导流域生态补偿实践。那么在流域生态补偿的语境下,应该建立怎样的规则?又是哪些应用规则最有可能促进流域生态补偿项目达到预期效果呢?为了尝试回答这些问题,本文将制度分析与发展(Institutional Analysis and Development, IAD)框架[10]作为理论出发点,讨论流域补偿应用规则体系,运用该组规则剖析新安江流域上下游横向生态补偿机制,分析该项目遵从和缺失的规则并对其评估,最后在该案例的基础上讨论流域生态补偿规则体系完善和发展方向。
  1 流域生态补偿及其规则的特征:基于IAD
  框架的剖析
   IAD框架是从上千个公共池塘资源治理的案例中整理并逐步发展的理论框架[11],已成为公共品供给领域的经典分析框架,适用于公共品和公共池塘资源的政策研究[12]。虽然学界从IAD框架的理论视角对流域生态补偿的研究较少,但两者之间具有某种契合性。首先,从研究对象来看,IAD框架主要用于研究公共池塘资源治理问题,流域生态补偿最主要目的是增加流域生态系统服务,流域生态系统服务也是一种具备非排他性和竞争性的公共池塘资源,因此在分析对象上具有一致性。其次,从研究要求来看,流域生态补偿是综合多角度、多层面的问题[13],选择IAD框架更有利于全面系统地把握流域生态补偿的制度安排,避免只强调某一方面而忽略其他制度安排,导致低估流域生态补偿的复杂性。
  1.1 IAD框架的规则及解释
  IAD框架始于一系列可能影响行动舞台的外部变量——自然/物质条件、共同体属性、应用规则[9],如图1所示,在给定外部变量的条件下,行动者根据行动情境建立相互作用的模式,在此模式下产生的结果反过来作用于下一轮互动,有时可能影响外部变量。
  IAD框架在结构上详细规定了一系列管理公共池塘资源的规则[15],既有利于把规则和具体要素联系起来,也有利于辨析每个规则在现实情境里承担的功能。从图1可见,单一规则具有明显独立性,不同规则通过影响参与者的行动决策而产生不同的后果,形成以参与者与其互动行动为中心的治理结构和完整的规则体系。七类规则中,职位规则界定了可能的利益相关者,边界和选择规则规定了参与者活动条件,聚合、范围与信息规则为参与者行动提供可能的工具选择,偿付规则直接激励或约束参与者行动。这些规则构成了协调不同生态补偿参与者利益分配关系、利益获取关系和利益保障关系的现实机制,并且只有合理的规则设计,才可能形成合理的激励机制协调行动者间的利益关系[16]。
  1.2 流域生态补偿应用规则的特征及解构
  流域生态补偿应用规则的特征需要从两方面考虑:首先从流域生态系统服务的公共池塘资源特性和流域的特征出发,规则具有明显的治理复杂性和流域物理属性;其次从规则的特征出发,顺序性和问题导向性是规则的必备条件。根据这两方面的内容,流域生态补偿应用规则具体剖析如下。   (1)流域生态系统服务具有公共池塘资源的特点。首先,流域是一个经济地理系统,其生态系统服务是区域共享的、非排他性资源。流域生态补偿的制度结构是区域与区域之间的关系,必须明确规则是如何影响上下游参与者互动的激励机制和模式以及该情境下所取得的结果。其次,流域生态系统服务具有竞争性。如果上游污染了流域,下游就无法享有良好的生态系统服务。而且这种竞争性是从上游到下游单向的流动扩散,应当考虑设计的规则如何让上游在提供生态系统服务的同时,避免下游“搭便车”行為。
  (2)应用规则带有明显的流域物理属性。位置规则中,流域生态系统服务提供者(上游)和购买者(下游)是由流域本身定义;边界规则中,流域地理条件会成为构成流域生态补偿的基本边界;聚合规则和选择规则中,处于流域位置不同决定参与者拥有不同程度的决策,决定他们采取何种流域土地利用方式的行为;偿付规则中,如果上游没有得到下游用户的激励,前者可能没有动力在其决策中考虑下游利益,做出有利于下游的行为。
  (3)应用规则的设计遵从一定的顺序。流域生态补偿规则的设计受项目引导并有优先顺序,如图2所示。职位规则和边界规则解决“谁补谁”的问题,在补偿项目初期需要加以规划各个利益相关者和他们的行动边界。之
  图1 IAD框架与规则体系
  来源:根据奥斯特洛姆关于IAD框架的文献资料整合而成,参见文献[14]。
  后据此确定选择规则和偿付规则以明确流域生态补偿“怎么补”,规定参与者的土地利用方式、生产方式和生活方式以及相关的生态、经济和社会收益。再考虑范围规则、聚合规则的设定,信息规则在整个过程都发挥作用。最后这些规则在激励或约束项目的过程中对结果进行评估,重新设计职位规则、边界规则、选择规则、偿付规则等规则,调整整个流域生态补偿制度。
  (4)应用规则具有问题导向性。生态补偿需要解决界定利益相关方、确定补偿标准和制定补偿方式等关键问题[17],这也是流域生态补偿规则需要解决的问题。总体上,流域生态补偿所建立的规则体系,应当为流域生态系统服务产权界定、利益相关者的行为和责任以及利益关系的协调提供普遍遵循的规定,为解决流域生态补偿中存在的一般性问题提供解决的方向。由于规则本身的不同,不同规则所要解决的问题也不相同,具体如表1所示。
  2 案例研究:新安江流域上下游横向生态补
  偿应用规则
  在流域生态补偿应用规则解构的基础上,我们检查了一个给定行动情境下的流域生态补偿应用规则,即2012—2018年中国新安江流域上下游横向生态补偿机制(下面简称“新安江生态补偿”)。通过对该案例研究可以帮助我们识别流域生态补偿中存在的具体应用规则,发现促进流域生态系统服务可持续产出的应用规则,审查因为缺乏相应规则导致生态补偿出现的问题,评估应用规则对整个补偿结果的影响。
  2.1 案例简介
  新安江发源于安徽黄山市休宁县,是浙江省最大的入境河流,其水质直接影响下游千岛湖。2008年财政部、环保部着手在新安江流域推动跨省生态补偿。新安江生态补偿大致经历七个阶段:概念化阶段(2008—2010),实施前的谈判阶段(2010—2012),第一轮试点实施阶段(2012—2014),谈判阶段(2015),第二轮试点实施阶段(2015—2017),两省达成共识阶段(2017),第三轮试点实施阶段(2018—2020)。计划概念始于之前的举措无法很好地改善新安江水质,需要转换方向进行新的尝试,流域生态补偿制度走入政府视野。第一轮结束后针对水质考核指标两省产生分歧,安徽要求提高补助标准,浙江要求提高水质标准,中央政府介入之后再次达成了第二轮试点的共识。第二轮结束后两省自发为主达成共识,签订第三轮试点的协议,至此新安江生态补偿从试点逐步走向常态化。为讨论新安江生态补偿中应用规则的使用情况和结果,我们收集的数据及其来源如下。
  (1)新安江生态补偿的规章制度和政策文件,数据来源是黄山市财政局、水利局等政府机构官方网站。
  (2)新安江生态补偿的新闻报道和项目进展,数据来源是报纸、网站及新安江流域生态建设保护局。
  (3)新安江生态补偿的具体工作、制度内容和利益相关者的态度,数据来源是政府工作人员的访谈。在2017年6月、2018年8月、2019年3月、2019年7月分别对黄山市新安江流域生态建设保护局政府工作人员进行了四次访谈,访谈的形式包括面谈、电话和网络访问(微信),访谈的内容包括新安江生态补偿建设的两省协商情况、新安江流域生态建设保护局的构成及发展情况、两轮生态补偿实施效果、监管情况和面临的主要困难等。
  2.2 新安江生态补偿规则及效果分析
  2.2.1职位规则构建利益相关者的制度结构,赋予每个职位相应的职责新安江生态补偿中有提供者(安徽省政府、黄山市政府)、使用者(浙江省政府、杭州市政府)、中介者(中央政府)、监督者(两省联合监测人员),各个职位明确,且彼此之间有沟通平台,打造了一个坚实的制度结构,有效创造了行动主体需要承担的职责。
  中央政府在该案例中不仅是中介者,而且也是购买服务的使用者。首先,作为中介者中央政府能有效减少生态补偿建立的时间。两轮协商时间的缩短证明流域生态补偿制度建立的过程往往是路径依赖的。而且由于整个协议都在中央政府的指导和仲裁下执行,使得两省都进入一种以生态坏境的改善为竞赛标准的“晋升锦标赛”模式[18]。其次,在前两轮补偿里中央政府也是使用者。只有两省达成协议,中央政府才会补偿安徽,激励了安徽想要达成协议的愿望。同时中央政府的补偿是一种约束信号,缓解了浙江对安徽拿到资金却未认真治理的担忧。中央政府既是中介者也是使用者,能够有效地提供激励和约束共存的合同机制。
  新安江生态补偿中使用者和提供者同为监督者。水质指标由皖浙两省联合监测,监测结果需要得到双方认可。使用者自己参与日常监管是很多研究认为影响生态补偿可持续性的重要因素[19]。这条职位规则也印证了研究结论。   2.2.2 边界规则决定进入标准和退出标准,提高生态补偿的可持续性
  流域地理位置是选择参与者的天然边界。在直接影响流域生态系统服务供给的行动上,边界规则视新安江流域地理位置选择参与者进入,现实中流域附近的所有村庄集体几乎都纳入生态补偿的边界之内。这种进入标准虽能直接简单地将流域附近的参与者纳入进来,但没有考量参与者的进入意愿和能力。在维护生态系统服务的相关行动上,边界规则体现在尽量选择更为贫困的群体。对于选择村庄垃圾处理、打捞队的成员,当地村集体会挑选那些更为贫困的人群,一方面是这些工作提供工资和补助,贫困人群进入意愿高;另一方面是与范围规则配合,以期达到缓减贫困这一潜在目标。
  边界规则通过政治手段建立了高壁垒的退出成本,促使提供者能够有长期维护生态系统服务的可持续性。虽然在边界规则中没有明确出现退出条件,但是中央政府不断给予新安江生态补偿试点以高度的政治肯定,导致黄山市政府出于政绩要求很难退出对新安江的治理与保护。而且在实施补偿的过程中,市政府业已投入大量资金,需要时间将经济成本转化为生态收益。
  2.2.3 选择规则规定容许的土地利用方式,增加生态系统服务的产出
  基于提高水质的选择规则要求,根据地区位置、承担的生态功能、经济社会属性,以项目的形式限制特定土地的使用方式,并鼓励或(和)禁止参与者的相关行动。休宁县作为水源地,主要行动有禁养区养殖场(户)集中关停搬迁等,充分保障用水安全,保护和改善生态环境;不同规则名称规则针对流域生态补偿的问题 规则的基本构成 职位规则流域生态补偿主体不清晰参与者类型界定参与者职能界定边界规则流域生态补偿参与者标准的选择流域生态补偿客体产权的复杂性流域的地理位置边界生态补偿参与者条件界补偿合同的形式与内容界定选择规则行动能否增加生态系统服务额外性特定生态系统服务/土地利用方式选择聚合规则决策权难以平衡流域生态补偿是否公平流域当地居民参与决策的程度多个流域生态补偿参与者组成的决策机制范围规则预期目标效果不显著基于生态系统服务还是基于活动类型进行支付流域生物多样性和生态系统服务的代理指标选择流域管理机构与流域的地理范围匹配生态补偿实施的经济估值与社会影响评估信息规则上下游信息不对称流域生生态系统服务基线选择流域生态系统服务的信息公开流域生态补偿目的的清晰流域生态补偿参与者的互动偿付规则流域生态补偿的标准流域生态补偿的效率流域生态补偿资金来源多样化、补偿形式更多元对违反流域生态补偿行为采取分级制裁规则于水源地的行动,歙县是新安江中游,距离街口断面最近的地区,所以农业面源污染整治、农村环境改善、河面水草垃圾打捞等项目是重点。新安江项目体系基本囊括了切断流域污染源、控制流域污染源、让流域恢复自净能力等内容,体现出选择规则的层次性。
  新安江生态补偿的选择规则充分考虑到各类流域生态系统服务的联动效应。在“提高水质”的主导目标下,选择规则不仅从“表面”上达到改善水质的要求,而且能够根据改善生态系统本身从而改变社会和不可抗力干扰的影响,当遇到人为污染和自然灾害的时候,能够通过生态系统的自净能力在一定程度上保障稳定的生态系统服务。
  2.2.4 聚合规则激励决策混合,提高当地居民参与保护的积极性
  中国政治层级特征背景下,一般战略性和综合性的决策由国家和省政府负责。在这种情况下,新安江生态补偿采取的是自上而下和自下而上决策的混合。安徽省政府和浙江省政府在最终批准和建立项目方面有着主导的决策权。同时,具体工作安排由流域上下游地方政府自主协商确定,当地居民没有参与决策的通道,只能被动接受安排。
  虽然政府没有赋予村民直接参与到生态补偿决策的权利,但是在提高公众保护意识、主动参与保护方面,市政府则将具体行动制定的决策权下放给相关部门,村集体通过创造一些村民共同参与的活动,提高了他们的参与度,引导村民树立保护新安江的自觉性和主动性。
  2.2.5 范围规则确立代理指标,建立与流域匹配的管理机构
  新安江生态补偿基于水质结果进行支付,而非基于保护行为,体现了生态补偿的条件性。有研究表明,生态补偿实施期间新安江流域污染物浓度水平呈下降趋势[20],体现了范围规则对潜在结果的影响同时,新建相关流域管理机构以匹配流域地理范围。黄山市专为新安江生态补偿设立新安江流域生态建设保护局。它作为黄山市财政局的二级机构,能够依靠财政局的平台管理与争取资金。同时,各区县配套设立新安江流域生态建设保护办公室,这样既能有效管理新安江流域在黄山行政区域内的部分,也能不困于行政区域的桎梏而兼顾整体流域边界,尽量实现流域区域和行政区域一体化管理。
  2.2.6 信息规则确定可用信息的完整,采取合适的方式增加信息透明度
  生态系统服务信息有利于建立生态补偿基线,评估新安江生态补偿的实施效果。新安江生态补偿中,由科学团体和监测站共同搭建的新安江流域数据库,能够说明新安江水质、水量等关键生态系统服务的生态条件和变化过程。
  以项目为主的新安江生态补償中发布项目信息的方式是在市政府门户网站上予以公示,提高新安江流域综合治理项目推进的透明度,项目验收增加审计报告和环评报告,纪委全程跟踪,增加信息的可信度。另外,开通微信平台、开展常态化公益宣传、进行志愿服务等活动,完善信息沟通平台,积极建立与居民的沟通方式,帮助他们能够意识到自己的生活受到生态补偿的直接和间接影响,为提高当地居民保护流域的意识上做出了努力。
  2.2.7 偿付规则决定补偿模式、创新补偿渠道,加入分级制裁的行政手段巩固成果
  新安江生态补偿的偿付规则采取“纵横双向”的补偿方式,并且从“一刀切”的支付规则向多样化的支付规则过渡。首先,偿付规则强调基于水质的补偿,试点一度也被冠以“亿元对赌水质”的名称,浙江和安徽确立了利用价格机制实现相关主体的资源以及信息的协调的偿付规则。其次,从第三轮开始尝试更多的非资金补偿,比如让黄山加入杭州都市圈,以产业互补帮助黄山市加快实现绿色经济发展。   由于补偿资金远少于投入,黄山市在资金渠道进行了一些值得借鉴的创新。一方面,争取亚洲开发银行的贷款、申报国家山水林田湖生态修复工程试点等,引导更多的金融资本投入到新安江生态补偿。另一方面,设立新安江绿色发展基金和成立新安江绿色发展有限公司,通过市场机制引入社会资本服务生态建设和社会经济发展。在第三轮新安江生态补偿协议中,首次明确鼓励和支持补偿专项资金可以用于市场化手段引导社会资本投入。
  除了经济导向的偿付规则外,新安江生态补偿还制定了“考核指标-行政问责-法律制裁”的分级惩罚规则。黄山市是安徽省唯一不考核工业化率的城市,从第一轮生态补偿开始就降低对其GDP考核权重,加大生态环保考核权重;黄山市建立严格的河长问责机制,设立细致的河长考核指标,对于考核不合格的予以通报批评,更严重的行为实行“一票否决”;最后,加强环境监管执法,对非法采砂、非法排放等行为在法律上加以强调。
  2.3 对案例应用规则的进一步思考
  根据新安江的实施效果,结合IAD框架评估中的经济效率、公平、问责制、适应性等标准[9],对新安江生态补偿的规则体系进行评估。
  2.3.1 规则效率评价
  衡量流域生态补偿“效率”的指标一般有两个,一是额外性,二是成本有效性。在一定的预算约束下,增加尽可能多的额外性,即增加每单位支付的最大生态系统服务[21]。
  从这个角度考察,选择规则有效地建立了以提高水质为目标的行动层次,比较全面地覆盖了增加额外性的各类行动。根据新安江流域生态建设保护局提供的数据,从2010—2016年新安江流域主要污染物COD、NH3-N排放量分别减少2 341t和377t。偿付规则引导社会资本加大生态投入,创新资金筹措机制,发挥好补偿资金的引导和放大作用,截至2017年底,新安江生态补偿完成投资120.6亿元,试点资金35.8亿元,放大效应是3.35倍。但较为遗憾的是新安江生态补偿范围规则没有重视生态补偿的经济价值范围,只有投入的成本能够带来现金流,生态补偿项目才有可能持续。
  2.3.2 规则公平评价
  规则的公平有两重含义,一是从生态系统服务中受益的人群应当承担该受益的成本,即融资均衡达成的公平。二是对较为贫困的人群进行再分配的公平。满足两者其一的规则我们即认为它是公平的。
  边界规则重视再分配的公平,明确让贫困人群进入生态补偿内。根据新安江流域生态建设保护局的数据来看,2017年度黄山市安排财政补助150万元,涉及贫困户486户,项目解决2 790多名农村人口就业。偿付规则通过融资均衡达成公平这项标准,因为从新安江生态补偿获益的人群都付出了应该承担该获益的成本。使用者付出补偿资金,得到了上游的良好水质;提供者牺牲了经济发展(据统计黄山市关停污染企业170多家,否定外来投资规模达160亿),得到了社会效益(入选全国十大改革案例)和制度效益(试点工作上升为国家级试点)。不过,聚合规则在融资均衡达成的公平这项评估标准的表现是不满意的,因为当地居民并没有参与决策。如何让村民参与到决策中,以什么样的形式参与是下一步应当考虑的。
  2.3.3 问责制评价
  问责制评价代表着行动能否有明确的责任人。职位规则的功能之一是创造监督,新安江生态补偿中提供者和使用者都参与监督,不仅有利于建立以双方普遍认同为基础的长期信任,而且能提高生态补偿项目的可持续性。此外,有的学者担心一旦面临严重的突发性跨界污染,没有权威体制约束的合作双方就会耗时耗力再重新谈判[22]。在该案例中,中央政府的定位能有效解决问题。中央政府兼职使用者时,既能激励利益相关者进入生态补偿,也能约束提供者可能存在的道德风险。选择规则能准确定位项目责任人,并且项目管理严格,对所有的试点项目实行纪检监察部门监督检查。偿付规则改变政绩考核指标、河长制的行政问责等分级规则能够有效地追究当事官员的责任。这些规则的信息都在信息规则中得到披露,公开渠道明确,有效地聚集相关信息有助于达成增强责任的目的。
  2.3.4 适应性评价
  生态补偿制度安排应当适应不断变化的环境,提高项目的可持续性。在职位规则中,提供者和使用者之间有交流平台并且交流频率频繁,能够适应不断变化的环境,应对可能出现的问题。范围规则中专为新安江生态补偿而设立管理机构,流域区域和行政区域一体化管理满足适应性的要求。选择规则针对不同流域区域有不同的行动重点,能够适应特定区域的具体要求。聚合规则中鼓励村庄结合自身情况制定与流域保護相关的乡约,有良好的适应性。
  如表2所示,符合效率的规则有选择规则和偿付规则,它们在成本有效约束下能够增加新安江流域的生态系统服务。达到公平的规则有偿付规则和边界规则,它们重视贫困人群,得到的收益都付出了应该付出的成本。职位规则、选择规则、信息规则和偿付规则均满足问责的要求,它们指导的行为都有可以追责的主体。职位规则、选择规则、聚合规则和范围都表现出良好的适应性,能够因地制宜制定相关规则。不过,聚合规则和范围规则仍存在一些不足。聚合规则需要更多考虑基层的意见,范围规则应当更多考虑经济效率。
  3 流域生态补偿应用规则的改进建议
  新安江生态补偿作为我国第一个跨区上下游横向生态补偿的试点项目,一系列规则建设促进了项目的生态系统服务供给,同时达到了其他社会目标。为使流域生态补偿制度在更大范围、更广领域实现成功应用,提出如下有助于生态补偿应用规则改进的相关建议。
  3.1 创造责任共担的多元职位规则
  职位规则是规则体系的基石。实际上目前中国流域生态补偿多是政府主导的管理模式,缺乏多主体“治理”,需要多元化的职位规则[23],加入中介者、监督者和其他非政府组织共同合作、分担流域治理的责任。其中,中介者的职位并非一定是政府。随着流域生态补偿机制在中国逐渐成熟,政府的职位和功能会由提供者、使用者向中介者、监督者转变,提供者、使用者的职位和责任会逐渐由自来水公司、饮用水公司等水资源用户来承担。   3.2 建立市場化的边界规则和偿付规则
  借助市场的力量改进生态补偿是当下生态补偿机制建设最重要的新扩展。首先,边界规则可以采用市场化的方式(如合同拍卖或招标)激励投标人提交更接近其真实服务成本的投标,用此方式选择的参与者既有进入意愿也有进入能力。其次,多数补偿项目面临的普遍问题是资金不足。偿付规则需要深度创新,创新的方式之一就是积极探索生态系统服务的价格机制,在市场中把生态系统服务这一“产品”明确定价。比如对流域生态系统服务的类型进行细分,让使用者对不同的服务分别购买。
  3.3 打造多层次的选择规则和定位准确的范围规则
  流域生态系统服务相互关联,选择规则应体现层次结构。特定流域生态系统服务的组合选择规则需在整个补偿过程中不断增补。以水质生态系统服务为例,提高水质最基础的行动是激励提供者保护水质的行为和约束提供者污染水源的行为。之后需要改进污水处理站等基础设施,最后可以通过增加生物多样性等方式提高流域自净能力。
  范围规则需要考虑使用哪些生态系统服务的代理指标,流域生态补偿的结果高度依赖于生物-物理指标的有效测量。单指标考核虽然较为简单易行,但随着生态补偿的深入,应当把有关生态系统服务的信息如流域的水质基线、流量、资源密度和变化等,更多地纳入到生态补偿措施中。
  3.4 重视公平参与的聚合规则和加强交流的信息规则
  确保当地居民积极参与流域资源的规划和管理能够有效提高生态补偿效率,较为理想的改进是受到影响的各方都有机会参与决策过程并影响结果。一方面,集体管理需要社会参与和组织,集体决策讨论和决定生态补偿实施的内容能提高当地居民的参与度。另一方面,当地居民参与决策是公平的体现,被视为对当地居民的一种正式承认,可以建立基层公众参与机制将生态补偿的一些决策公开讨论,广泛收集村民意愿,使村民有渠道表达意见。
  由于上下游利益诉求不一致,信息交流能够促进双方建立互相信任的基础,从而降低签订合同和维持合同的成本。流域政府可以定期召开生态补偿联席会议,实现责任人制度化互访;创办相关流域的论坛,建立长效的信息交流关系,吸收社会各界的意见;提高生态系统服务的可见度(直接或间接)来增加参与者对生态补偿项目的支持,增强合作的动力。
  (编辑:李 琪)
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