政府助力养老产业发展路径的可行性分析

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　　摘 要：本文尝试以政府的角度对PPP模式养老机构进行可行性分析。明确社会企业在PPP模式和养老产业中的定位和优势。结合c市某社会企业的具体案例，整理出目前PPP模式养老机构的主要弊端，并根据现状提出基于政府视角的解决方案。
　　关键词：政府;PPP模式;社会企业;养老产业
　　引言
　　近年来，随着社会主流群体的文化水平不断提高，引发了人们生育意愿持续降低，单独二孩政策遇冷，老龄化程度不断加深的结果。这些都使得养老产业成为社会所需要的亟需增加的朝阳产业。
　　一、理论分析
　　（一）社会企业
　　时至今日，国内对于社会企业的定义并没有形成统一意见。王世强（2012）认为，社会企业概念的核心在于强调以“社会使命”为先，而不是将“社会使命”作为商业活动的派生物或附属物。兼具社会性和商业性的社会企业有与传统企业不同的价值观。
　　（二）PPP模式
　　PPP 模式的起源可以追溯至 18 世纪欧洲的收费公路建设计划。联合国发展计划署（1998）认为，PPP 是指政府、 营利性企业和非营利性组织基于某个项目而形成的相互合作关系的形式。
　　二、现状及案例
　　（一）PPP养老机构在公共管理领域的定位
　　PPP养老机构更像是一种俱乐部产品，这与养老保险体系里的企业年金类似。事实上，PPP养老机构主要活跃在一二线城市，在广大的乡镇及农村地区很少甚至没有PPP养老机构的出现。以目前的生产力发展水平和财政支持力度来看，PPP养老机构的未来是大有可为的。理想中的PPP养老机构应该和控制公共物品一样，至少应该普及大广大乡镇，至于农村地区，笔者认为在相当长的时间里，公办公营的养老机构或许是更好的选择。养老产业的城乡双轨制事实上已经出现，在城镇的养老机构很难也没有足够的动力向下扩展到农村地区。
　　PPP养老机构最主要的目标地区应该是偏基层的城镇，目标人群应该是中等及偏下支付水平的老年人。
　　（二）社会企业和养老产业的匹配程度
　　“社会服务机构（民办非企业）、公司、社会团体、公司法人和社会服务机构（民办非企业）两者兼有、基金会及事业单位法人”是目前中国社会企业的主要注册形式。根据《光明日报》的数据，社会企业的主要注册形式为社会服务机构，占样本数的将近一半。
　　根据相关调查报告可以看出：社会企业的成立年限普遍偏短。近半数社会企业仅成立不到3年，这意味着社会企业的运营模式未必成熟，抗风险能力不高。而加入PPP养老机构的风险对很多社会企业来说已经难以承受，这需要政府的各方面支持和鼓励。
　　（三）c市某社会企业X的实践案例（以下简称X企业）
　　1、企业性质
　　X企业属于社会企业中的社会目的的企业，注册方式是工商注册。主要服务对象就是中等缴费水平的老年人。
　　2、经营优势
　　X企业以连续型整合照顾专家自居，包括就医陪护、康复护理、长期托养等服务。提供独具匠心的医疗保健，对消费者的身心提供双重帮助，重视老人的心理健康，让其找到属于自己的晚年幸福。
　　三、弊端及成因
　　（一）PPP模式养老机构的主要弊端
　　1、PPP模式养老机构在不同地区上服务水平差距很大。仅就餐饮而言，经济水平高的社区是环境水平较高的餐厅，而经济水平低的社区就是很落后的破旧房屋，很多时候和外卖类似，甚至没有就餐的充足空间。
　　2、PPP模式养老机构可能存在贪腐现象。部分民众认为这些机构在消耗政府的资金而为自己谋利。政府对享有高龄补贴的老年人是有免费的午餐和家政服务的补助的，但部分PPP模式养老机构提供的服务并不持久，往往是政府有调查则细心去做，没有就以各种借口停止服务。
　　3、PPP模式养老机构的定位模糊。首先，经营内容不确定。仍以c市某社会企业为例，其经营范围从正常的日间照料、餐饮和家政服务扩张到组织旅游、出售食品和日常用品等。所谓的养老机构不应是各种服务的集合，而这种打包式的服务是否合理尚且存疑。其次，PPP模式养老机构的服务和社区的某些服务存在交集。最后，PPP模式养老机构在市场竞争中存在规避正常竞争的现象。民众误认为政府是其直接负责人，对其有了过分的信任。综上所述，PPP养老机构没有完全商业化。
　　（二）PPP模式养老机构弊端的成因
　　1、工作流程和发展过程中缺乏监督机制。社会企业本身存在隐患，有些企业在发展阶段标榜自己是社会企业，享受政府的政策优惠，一旦形成了完善的经营链条和充足的市场资源，这些企业变想摇身一变成为商业公司，以便进行员工分红等商业行为。
　　2、PPP模式养老机构的资金来源不足。PPP模式养老机构有很多创收方式，但有没有经营许可证，是不是有备案等问题亟待解决。仅靠日间照料、家政和餐饮，PPP模式养老机构的长久活力不足。一旦出现气象灾害等不可回避的风险时，PPP模式养老机构就会因地租等原因面临倒闭的風险。
　　四、针对PPP养老机构的对策
　　1、针对PPP养老机构进行立法。对社会企业和PPP模式的立法不仅意味着对新兴社会企业运动的积极响应，同时也是对陈旧不堪的法律体制进行的调整。国外的实践证明了相对于慈善法，社会企业更应该遵守有弹性的公司法。社会企业当然要遵守《公司法》、《劳动法》等法律，也要有自身细化的法律法规。例如韩国就是通过《社会企业育成法》等强制手段规范社会企业。
　　2、为PPP养老机构提供政策支持。可以参照小微企业的政策，提供适合社会企业发展的财政政策和货币政策;帮助培养社会企业的人力资源，和高校及科研院所形成合作关系;帮助PPP模式养老机构利用组织形式灵活化来扩大融资渠道。
　　3、完善对社会企业的监督机制。社会企业应做到一定程度的信息公开，这样不仅有利于整合社会企业的资源及信息，而且便于实现社会企业的申请认证和摘牌退出。在社会企业领域建立征信体制，对失信社会企业可以强制取消其社会企业的认证。此外，建议要有群众举报的机制，社会民众可以通过媒体等渠道监督社会企业，也可以为优秀的社会企业宣传，扩大影响力，提高公信力。
　　五、结语
　　PPP模式养老机构路漫漫其修远，但求索的脚步不应停歇。养老产业在公益性和商业性之间一直有深深的纠结。是否是“公益向右，商业向左”？是否存在像吉登斯的《第三条道路：社会民主主义的复兴》的道路？PPP模式或许是一个可行的办法。公益和商业的结合是必然的，也是时代所需要的。
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　　（作者单位：吉林大学，吉林 长春 130012）
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