“放管服”背景下地市级肥料登记管理工作探析
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摘要 肥料作為主要的农业生产资料，其质量的好坏对农业生产至关重要。肥料登记作为肥料质量把控的第一关，务必要守好。本文概述了“放管服”背景下苏州市肥料登记管理工作的现状，针对存在的问题提出一些建议，以期对肥料登记管理工作起到积极作用，推动肥料产业健康持续发展，助力现代农业绿色高质量发展。
关键词 肥料登记;“放管服”;地市级;监管
中图分类号 F326.5 文献标识码 A
文章编号 1007-5739（2019）22-0121-02 开放科学（资源服务）标识码（OSID）
国家统计局相关数据显示，2018年全国化肥产量5 424.4万t，比1949年增长了9 040倍。肥料一直以来都是农业最主要的生产资料，特别是改革开放以来，我国化肥产业迅速发展，化肥的大规模使用对于我国农业发展和粮食安全起到了至关重要的作用[1]。当今种植业的发展已离不开肥料，肥料不仅为植物生长提供氮、磷、钾矿物质及微量元素，还可改良土壤结构，增强土壤保水保肥能力，提高农产品产量、改善农产品品质。大量的研究数据表明，作物产量对肥料的依赖程度超过50%[2]。根据《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》及实施办法的规定：复混肥料和磷肥实行生产许可证管理。《中华人民共和国农业法》《中华人民共和国农产品质量安全法》和原农业部《肥料登记管理办法》要求依照相关法律、行政法规的规定对肥料实行登记或者许可制度。
1 苏州市肥料登记工作概况
1.1 肥料登记工作任务来源
《肥料登记管理办法》规定：省、自治区、直辖市人民政府农业行政主管部门负责本行政区域的复混肥、配方肥（不含叶面肥）、精制有机肥、床土调酸剂的登记审批、登记证发放和公告工作，可委托所属的土肥机构承担本行政区域的具体肥料登记工作。2017年7月，江苏省将除有机肥料和床土调酸剂外的其他项目委托区市农业行政主管部门实施，其中主要就是复混肥料的登记。根据文件要求和职责分工，苏州市肥料登记工作由苏州市农业农村局法规处负责，行政审批窗口和市耕地质量保护站协助办理。
1.2 苏州市肥料企业现状
苏州市肥料生产规模相对较小，现有登记在册肥料企业约30家，其中复混肥料类生产企业11家（约占全省的4%），有机肥料企业10家，微生物肥料企业10家（由于微生物肥料登记工作由农业部负责，相关数据不详）。全市实际在产复混类和有机类肥料企业约10家，复混肥料年产量约180万t，有机肥料年产量约15万t。近年来，苏州加快经济转型发展及“263”专项整治行动等工作对肥料企业影响较大。截至2017年12月，苏州市关停了490家畜禽养殖户，有机肥料生产原料得不到保障，进而造成了产能下降，企业迁移倒闭的现状。
1.3 肥料登记办理流程
随着政务服务“一张网”工程的推进，苏州肥料企业现可通过网络在线申请办理，登录并上传申请书、图片等附件材料，并将纸质材料原件邮寄至行政审批窗口。工作人员接件后，对申请材料的数量和填写内容进行初审。在确认材料齐全无误后，将电子申报材料存档并通过局OA系统提交局法规处复审，复核通过后根据业务职能分配给市耕地质量保护站进行内容审核。耕地质量保护站根据法定审核要求对申请材料进行审核并向窗口工作人员反馈审核结果。对于审核通过的申请，由局分管领导签发后，再由窗口工作人员办证发证。整个办理流程基本控制在3～5个工作日。截至2019年6月30日，苏州市共计发出复混肥料类登记证88张，年办件量50张左右，现有复混肥料类肥料有效登记证322张（约占全省的7%）。
2 肥料登记工作难点
2.1 法律法规保障不到位
当前，我国加快推进社会法制化建设，农业领域特别是农业投入品管理方面的各类法律法规应运而生，相继颁布和修订了《农药管理条例》《饲料和伺料添加剂管理条例》《兽药管理条例》等。但是在肥料管理方面的法律法规建设较为滞后，至今未出台与肥料有关的专业法律，仍依据《肥料登记管理办法》开展相关工作。该办法对肥料的生产、流通、使用、监管等环节的约束力较弱[3]，条文内容较为宽泛，处罚力度较轻。每年各地农业执法部门都会投入大量人力物力对肥料进行监管抽检，对于涉嫌违法的予以处罚。例如：广东省2008—2010年仅工商系统立案查处的肥料标识违法行为占农资违法案件总数的比例始终在30%左右[4]。根据苏州市农业执法部门办案统计来看，无证套证、包装标识标注不规范、掺杂制假、养分不足、乱增添加剂、虚假宣传夸大肥料功效、恶意“傍名牌”等问题较为突出，给农业生产安全和农民放心用肥带来较大隐患。
2.2 审核规范要求和实际情况不匹配
2.2.1 证件审核。苏州市依据“放管服”、政务服务“一张网”以及“不见面审批”的要求，行政许可事项皆进驻行政服务大厅，开通网上申请办理功能。申请的电子材料的真实性在核验方面存在隐患，极有可能出现伪造其他行政部门颁发的证件和涂改有限期的现象。因此，审核方法需要改进，以有效规避上述现象。 2.2.2 产品检验。按照肥料登记申请的要求，申请资料中需包含产品检验报告，但是当前复混肥料类产品检验基本都是企业送至有资质的第三方公司进行检测，缺乏有效的监管。
2.2.3 专家评审。肥料需按照“一品一证”的要求进行登记，肥料企业基本是按需办理登记证，存在办理登记时间的不确定性，加之苏州市肥料生产企业较少，往往出现几个月没有办件或一次就一个产品登记，如若按照专家评审来操作费时费力。法定办结时限为20个工作日，为了提高办事效率，苏州市规定承诺办结时间为10个工作日，这样也就无法实现不定期集中办理。
2.3 新型肥料登记停滞不前
随着化肥减量增效工作和肥料市场发展要求，新型肥料产业快速发展，大量具有缓释功效的掺混肥料已在市场流通。但是，当前肥料登记管理办法未更新，上级授权部门也未给予业务指导，导致部分新型肥料在高级无法予以登记的困境。特别是一些企业有好的产品，却无法正常合法登记销售，阻碍了肥料产业和现代农业的健康发展。
2.4 事后监管职责不明
“放管服”的改革理念就是大量减少审批程序，更多转为事中、事后监管。农业投入品的监管工作理应由各地农业行政执法部门负責，但是按照“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”的要求，事后监管部门就出现了不一致的现象，进而导致事后监管职责不明，监管不到位的情况。
3 建议
3.1 加快肥料立法工作
每年“两会”期间均有代表提出议案，建议制定肥料管理法，明确执法主体，规范肥料流通、生产和使用管理，加大对违法行为的处罚力度。可见肥料立法已经迫在眉睫，确保肥料产品质量和安全应用是立法的核心，特别是通过产品准入把好进入农田的肥料品种和质量关[5]。建议可参照《农药管理条例》等农业投入品管理法律法规，通过立法建立科学、规范、高效的肥料管理体系，有效助推我国化肥产业转型升级。
3.2 不断优化审核工作
申请材料的真实性和必要性方面，需加快信用体系建设，强化行政部门资源共享，当前苏州市行政审批局正在统筹推进这项工作。建议由省级部门牵头组建专家网络平台，各市将梳理好的申报材料报送平台，由平台随机派发专家评审，大大提高评审质量和审批效率。建议对肥料包装和产品标签等资料做出格式上的规范，便于农民识别和执法部门监管。
3.3 加强登记事后监管
随着行政体制改革的深入，应尽快明确肥料管理牵头部门，建议设立农业投入品监管专职机构，对包括肥料在内的各类农业投入品的登记、生产、经营、使用等环节进行全方位监管。强化执法队伍建设，提高执法监管水平。建议将现场考核常态化，进一步加强与市场监管、公安、供销等行政职能部门的沟通协作，共同建立打假联动机制，提高监管成效。
4 参考文献
[1] 董涛，朱闪闪.化肥使用强度变化的影响分析[J].当代化工研究，2018（4）：83-85.
[2] 王涵.白由路：现代农业离不开化学肥料[J].科学中国人，2014（19）：54-57.
[3] 魏国强.河南省肥料监管工作的思考[J].种业导刊，2014（4）：5-6.
[4] 吴创伟，刘彦伟.肥料标识典型违法行为类型梳理[J].工商行政管理，2011（17）：46-49.
[5] 彭世琪.中国肥料使用管理立法研究[J].中国农业科学，2014，47（20）：4109-4116.
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