农村集体经营性建设用地入市流转收益的分配探究

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　　摘要：当前农村集体经营性建设用地的入市得到2013年十八届三中全会关于城乡统一建设用地与国有土地“同等入市、同权同价”的批准。同时，《土地管理法》第63条和第34条也有关于农村集体经营性建设用地入市的相关规定。随着农村集体经营性建设用地入市改革的推进，对于建设用地入市流转收益的分配研究也越来越多。本研究主要分析农村集体经营性建设用地的理论依据、入市风险以及入市增值收益分配的思路与策略，以期提高参考价值。
　　关键词：入市流转收益;集体经营性建设用地;收益分配;农村用地
　　中图分类号：F321.1         文献标识码：A
　　文章编号：0439-8114（2020）17-0189-04
　　Abstract： At present， the entry of rural collective business construction land into the market has been approved by the Third Plenary Session of the 18th Central Committee of the Communist Party of China on“equal access to the market， same right and same price” between urban and rural unified construction land and state-owned land in 2013. At the same time， article 63 and article 34 of the “Land Management Law” also have relevant provisions on the entry of collective business construction land into the market. With the promotion of the reform of rural collective business construction land， there are more and more researches on the distribution of construction land transfer income. This study mainly analyzes the theoretical basis of rural collective business construction land， the risk of entering the market and the ideas and strategies of value-added income distribution in order to improve the reference value.
　　Key words： income from market circulation; collective business construction land; income distribution; rural land use
　　农村集体经营性建设用地的入市有利于带动农村经济的发展，也有利于促进中国城镇化的发展[1]。根据农村集体经营性建设用地的入市，政府在协调土地交易市场的利益冲突时，“涨价归公”是最有效和最直接的方式[2]。利用税收手段可以增加一定的政府收益，也可以在土地交易市场做出相对宏观的有效调节。相比其他土地交易，农村土地市场的税收制度发展历史和过程更为缓慢，而且农村土地市场的税收存在重复征税和高利率等相关问题，对于被征税的农民群众和地方政府的矛盾激化有显著影响。在此情况下，地方政府可以借鉴国际经验将农村集体建设用地使用人作为纳税人，对其征收不动产税和土地增值收益的部分收入。同时，完善农村集体经营性建设用地入市相关的税制和加强对农民群体土地增值收益的保障[3]，对于缓解农村集体和地方政府的矛盾冲突意义重大。
　　1 农村集体经营性建设用地的理论依据
　　农村集体经营性建设用地主要指存在于乡镇农村地区符合或具有生产经营资质的建设用地[4]，是与乡镇农村相关的集体经济组织通过兴办企业、联合经营和土地使用权入股等形式与农民或者用地者使用的商业性建设用地。根据用途可将村集体经济组织就业安置和产业用地以及乡镇企业用地都作为农村集体经营性建设用地。目前，在用途管制和规划符合的情况下，农民群体的建设用地能够与国有土地享受同等的入市交易，包括商業、工业、旅游和商品住宅等经营性用途的土地[5]。同时，有部分集体建设用地的宅基地和公益性用地也被划分到集体经营性建设用地，故也可以入市[6]。农村集体经营性建设用地的入市就是允许此类建设用地在土地交易市场租赁、出让和入股等方面的使用权交易。目前，国家《土地管理法》第63条和第34条有对于集体经营性建设用地入市的相关规定，而农村集体经营性建设用地的入市与国有土地同权同价也得到政府的批准[7]。在农民群体将建设用地根据入市流转取得市场收益后，政府能否在建设用地入市的土地收益上参与分配，可以根据土地产权理论参与建设用地入市的流转收益进行分配[8]。一般来说，土地所有权是国家的，土地使用权是农村集体经济组织的，但农村集体经济组织并没有绝对的土地使用权，因而政府在集体经营性建设用地的入市流转参与收益分配和土地开发权的归公也是极其合理的[9，10]。农村集体经营性建设用地的入市能够有效地加速农村集体经济的发展，也能够推进城乡统筹的进度，在保护农民自身权益方面有一定的现实意义。同时，农民群体的建设用地入市一定要准确评估预期风险，采取有效措施防止农民的正当权益受损。
　　2 农村集体经营性建设用地的入市预期风险 　　2.1 地方政府的行为风险
　　农村集体经营性建设用地的入市改革在中国的省市、城镇、农村地区都在积极地推进和发展，但部分地方政府抵制改革和缺乏改革意志的现象仍然存在，因此导致入市改革失败的可能性也很高[11]。当地方政府还没有化解自身存在的债务危机的时候，可能存在抵制改革和扭曲改革理念的恶意行为，最终使得农民群体建设用地的入市和相关改革不能持续有效的推进。同时，部分地方政府经不住农民群体建设用地当前入市高收益的诱惑，除监督、规划等政府职能外，还利用规章制度或者收取管理费、手续费等方式向农民群体谋取经济利益。农民群体面对地方政府的乱收费行为只能无可奈何，同时农民群体农村集体经营性建设用地的收益和资金积累也受到了极为严重的影响。为了打击利用原有征地制度谋取土地增值收益的行为，也为了打击地方政府在建设用地供应过程中的垄断行为，有政策规定国有土地和入市的农村建设用地基本都是在市场中同价同权。此政策一经颁布施行，农民群体在流转土地和土地市场供给等方面的积极性得到明显提高，集体经营性建設用地对农村经济的刺激和增长也逐渐见效。
　　2.2 农村集体代理人的行为风险
　　农村集体代理人（村组干部）按照农村基层管理制度在“委托-代理”当中与被代理人（农民群体）享受共同利益，同时两者之间也有一定的利益冲突。当被代理人（农民群体）的利益被农村集体代理人（村组干部）侵占和利用时，农民群体缺乏相应的制度和法律以消除农村集体代理人牟取私利所带来的道德风险[12]。农村集体代理人借助自己的干部身份无故增加农民群体的代理成本，在用地者行贿过程中公然受贿，甚至为谋取个人利益将集体建设用地低价转让给用地者，最终导致集体资产和集体利益受到严重的损失。由于村组干部和农民群体关系紧张，而民怨积累到一定程度容易爆发影响社会和谐的群体性事件[13]，风险很大。村组干部作为农村集体代理人不合格，具体表现为在建设用地入市过程中不重视交易成本，对于交易环节、交易规模的掌控不到位，同时影响了建设用地整体的保值增值收益和农村经济的可持续发展。
　　2.3 用地者的行为风险
　　与国有建设用地相比，当前农民群体建设用地物美价廉，预期收益也相对不错，农民对建设用地短期内所带来的收益比较满意，故而用地者有了大量购置农村集体经营性建设用地的契机。对收入来源相对较少的农民而言，农村集体建设用地的眼前利益具有相当大的诱惑，在此诱惑下农民群体出让建设用地的现象越来越普遍。在土地市场，农村集体建设用地供给力度越来越大，市场交易价格也呈现降低趋势，同时农民群体的总收益也相对降低。由于这种不根据市场经济理论和土地供求关系理论盲目出让集体建设用地的行为会影响土地资产未来的增值保值，因此农民群体存在的杀鸡取卵行为将影响到集体建设用地的发展规划。部分地区的情况更为恶劣，甚至出现农民群体将农用地非法转用为建设用地的现象，在个人利益的角度上无视国家土地利用的总体规划，擅自将农用地和其他建设用地变成经营性建设用地，仅为获取额外的土地收益。
　　3 农村集体经营性建设用地的入市增值收益形成
　　集体经营性建设用地的增值收益分配主要理论依据为马克思主义地租理论、外部性理论、土地供求关系理论和产权理论。农用地主要的市场价值就是农地农用价值或者农业租金价值，农村建设用地大多都是从原有的农用地转用而来的[14]。农民的自利行为促使其将农用地转为建设用地以带来丰厚的出让利润，同时农用地转为建设用地相应出现了土地增值收益，因此农村集体经营性建设用地的土地增值主要体现在以下4个方面：①随城市拓展与经济发展土地租金出现的成长性增值，土地租金增值会随着土地距离城市越来越远而出现递减效应[15];②农民群体开发农用地时，在水电路网等基础设施和土地平整等农用地转用过程中出现的转用成本;③在政府规划管制用地供应时，部分相对稀缺的用地供应会出现稀缺性增值，如政府耕地保护的规划管制中农民群体的建设用地供应就有一定的稀缺性增值;④政府方面的公共投资如公共服务、市政建设、环境整治和基础设施等也可以引起土地增值收益。主要原因是农村建设用地的用途不一样，相应的也会引起土地市场价值存在差异。相比市场价值较高的商住用地，工业用地也容易出现土地增值，如在工业用地转为商业住宅用地后原有的土地就出现增值。随着农村建设用地的入市流转，也会出现类似情况的土地增值，对于这种情况应征收一定的土地增值收益的税费。
　　4 农村集体经营性建设用地的入市增值收益分配思路
　　4.1 农村集体经营性建设用地取得环节税费
　　在农村土地征用的过程中，地方政府会赔偿征用的土地，将其转换为国有土地征地权，同时根据计划完成土地利用的统一供应。在这一过程中，村集体可以获得土地补偿费，政府也可以获得农地非农化所带来的土地增值收益，故实现了土地增值与土地发展权的归公。对于归公的土地，地方政府、村委会和村民都可以合理分配土地增值收益，这就实现了土地增值的社会共享。村集体的农用地转用在政府土地征收为国有土地的时候，通过税费的形式得到部分土地增值收益。农村集体所有的农业用地转为农村集体经营性建设用地时，土地使用者是村集体的内部成员，不需要对村集体给予经济补偿，但在村集体农业用地转为村集体建设用地的过程中，土地使用权使用者应当按照国家耕地开垦费、耕地占用税等标准纳税。同时，建设用地的有偿使用费由地方政府向中央省级人民政府缴纳。
　　4.2 农村集体经营性建设用地首次入市流转环节土地增值
　　在产权理论中，农民是农村集体建设的主体，所有人都有权参与土地增值收益的分配。对于发展权增值部分的收益，需要与村委会、村民和地方政府按一定比例进行分配（图1）。由图1可见，在农村集体经营性建设用地的征收与国有土地同等入市的土地供应环节，地方政府参与分配用地者与农民群体交易土地使用权取得的土地增值收益。根据土地用途、平整程度、供应方式和基础设施等情况的不同，该部分土地增值收益也不相同，主要分为2个部分：①按照土地开发成本包括政府公共投资出现的投资型增值;②完全减去土地开发成本的部分就是土地供应的纯收益，在相关规划中土地的供应用途对土地增值收益存在很大影响，当农用地变成国有建设用地时，该部分的纯收益出让也在政府干预下归公。将集体农用地转变成建设用地时，规划用途转变可实现土地增值归公。由农用地转变的建设用地流转仍存在一定的限制，因此农用地转用的建设用地供应难以完全显化。但是，土地增值收益可以在农民群体建设用地的第一次入市总价款里显化，因而第一次入市也会出现“涨价归公”。在入市过程中，农村建设用地处于市场初期，缺乏对集体建设用地需求的相关信息，用地者不知道哪些村庄集体建设用地可以交易。相应地，这部分集体经营性建设用地在长时间内也缺乏使用者，从而出现土地资源浪费和土地闲置的情况。为了避免这种情况，可以模仿股票的形式建立地票模式，将经过复垦的建设用地信息制作成地票在农村土地市场进行交易，土地增值收益的分配主要是成交价格扣除管理费用和复垦成本的余额。农民群体可以参与建设用地的入股，根据入股户数折成对应的股份分配给农民群体的每个人，通过股权的流动交易也能提高集体经营性建设用地的流动性。 　　5 农村集体经营性建设用地的入市流转收益分配策略
　　5.1 构建农村集体经营性建设用地入市流转土地增值制度
　　农民群体的建设用地需在入市时得到流转土地增值制度的大力支持。建设用地进入市场，建立入市流转相关土地增值归公制度，可以使国家和集体建设用地的市场交易在土地增值方面得到公平对待。为了减少违法违规用地和土地投机的现象，也为了促进个人或集体与国有土地的平等性，需要建立完善的城乡一体化土地收益分配的调节机制。有关开发强度和规划许可用途的个别性土地增值，需要与社会公平分享和归公，不管是集体的还是国有的农用地，在初次转为建设用地的情况下，应根据国家税制标准收缴土地增值收益。在集体经营性建设用地得到改变用途的批准或者开发强度有一定提高后，也需要同国有建设用地一样征收土地增值收益。在市场改革初期，根据土地出让总价款部分比例征收土地增值收益的税费，同时按照存量建设用地与基准地价，或者新增集体经营性建设用地和综合地价存在的出讓总价款差额征收超率累进税率的税费。当集体经营性建设用地出现用途改变的情况，如工业用地转为商业住宅用地需要补缴相应的土地增值收益税费。同时，在建设用地的不动产税制得到完善后，土地增值收益的征收应当严格按照土地增值税的有关标准进行。对于归公的建设用地出现的土地增值收益，应在管理使用和征收方面与国有的土地收益相一致。通常情况下，土地增值归公不是归于土地所有者（政府），而是归于公共组织。在集体经营性建设用地归公后产生的土地增值收益需要按照市县、乡镇、农村的不同比例征收土地增值收益。这在一定程度上可以降低乡镇农村归公土地的增值收益，在使用时也要优先考虑乡镇农村的基础建设。
　　5.2 构建城乡统一不动产税收结构
　　集体经营性建设用地只有在城乡不动产税的政策下入市，才能保障集体土地和国有土地享有同等的税费义务和待遇。集体与国有的农用地在转为建设用地的时候，需要按照有关税费标准对转用者征收耕地开垦费，同时也要相应地征收耕地占用税，而对新增的建设用地还需要征收土地相关的有偿使用费。此外，城乡建设用地流转的税制需要完善，如出让集体经营性建设用地的使用权时需要征收营业税、印花税和契税，对建设用地出现的土地增值收益需要给予合理的分配。城乡不动产保有税制的内容，需要在集体经营性建设用地的入市里征收用地者和农民群体的土地使用税和不动产保有税。
　　5.3 针对集体土地收益内部分配的规范化管理
　　政府部门在建立国家土地增值收益分配机制的时候，应同时对个人和集体的土地增值收益分配展开研究，正视国有土地收益和集体土地收益的分配关系，加强完善集体或个人土地收益分配的管理制度，有效地维护农民的土地收益。当农民群体将建设用地的使用权出让给其他用地者时，需要将归公后土地集体经营性建设用地的收益在出让总价款里扣除，同时向用地者或农民群体支付一部分的腾地补偿，适当地增高补偿费以保障用地者和农民群体不受经济损失。另外，当管理用地者和农民群体集体出让经营性建设用地的纯收益时，需要连同集体农用地有偿发包收益和建设用地租赁收益作统一管理，制定严格的管理规范与分配使用规范。当决议使用与分配集体土地收益的时候，应得到66.6%以上的村民会议成员的同意。婚嫁迁入的女性村民应得到平等的投票权和收益权，只要婚姻法律关系确立就可立即享受集体土地收益的所有权利。
　　6 小结
　　集体经营性建设用地的入市风险主要来自地方政府、村干部和村民等相关行为，按照土地产权法和发展权增值等方式合理分配入市土地增值收益，对地方政府、用地者和农民群体都有一份合理的收益，同时也对降低入市风险有一定的帮助。“涨价归公”是一种调整土地市场宏观经济的方法，在入市土地增值收益相关的税制下能更好地促进农村经济发展和国家经济发展，因此，将入市流转收益分配合理化的工作贯彻落实，对国家未来的发展具有重要的现实意义。
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