政府信息公开诉讼中的证明责任
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作者: 徐玲
摘要：政府信息公开诉讼的证据规则不能完全等同于普通行政诉讼中的证据规则，现有行政诉讼证明责任规定不足以完全解决政府信息公开诉讼中的问题。文章将对申请人相关性的证明责任、信息免于公开的证明责任以及“信息不存在”的证明责任作出分析，以期对政府信息公开诉讼的证据规则建立作出一点建议。
关键词：政府信息公开诉讼；行政诉讼；证明责任
1引言
英谚有云：正义不但要被伸张，而且必须眼见着被伸张。阳光是最好的防腐剂，公开透明、让权力在阳光下运行，是法治政府的题中应有之义。《政府信息公开条例》（以下简称“《条例》”）于2008年正式实施，虽然该条例的实施是让权力在阳光下运行、建设法治政府的重要推动力，但由于其遭遇到行政体制、行政观念、政治理念、法律意识、人员素质等方面的阻力而显得动力不足，人们原本对其巨大的期许也渐渐落空。但任何一个制度的推进都是一个循序渐进的过程，政府信息公开及政府信息公开诉讼制度都不例外。同时，任何新制度的推进都离不开，作为该制度适用对象――公民的推动。对于政府信息公开诉讼制度适用对象――政府信息公开申请人来说，推动这项制度，最为重要的是要弄清楚如何使用这项制度获得其申请公开的政府信息。而就如何通过诉讼程序获取申请公开的政府信息的问题，则需要考虑如何启动诉讼程序以及如何在诉讼程序中赢得诉讼。上述所有的问题最终归结到一个关键问题上：政府信息公开诉讼的证明责任。即申请人相关性的证明――信息免于公开的证明责任――“信息不存在”的证明责任。
2我国行政诉讼中证明责任的相关规定
证明责任是与一种不利的法律后果相联系的制度，决定着举证不能所带来的败诉风险由何方当事人承担，而“适当的、明智的证明责任分配属于法律制度最为必要或最为值得追求的内容”。不同的行政诉讼法律制度对原告和行政机关的证明要求是不同的，如果采取当事人主义的主观诉讼方式，通常要求原告对其请求权作出相应的证明；如果采取职权主义的客观诉讼方式，通常就要行政机关就拒绝或者停止作为的理由作出相应的证明。
我国已经形成了一套行政诉讼证据规则。我国《行政诉讼法》关于诉讼证据规则有专门的规定，该法第五章对行政诉讼证据的种类、行政诉讼证据的举证责任、行政诉讼的其他相关规则作出了比较全面的规定。最高人民法院于2000年发布了《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》对行政诉讼证据作出了专门规定。此后，最高人民法院于2003年又制定了《关于行政诉讼证据若干问题的规定》，对行政诉讼证据的相关规则作出了更加全面细致的规定。上述法律规定使我国行政诉讼证据逐步形成了相对完整的规则，同时也确立了行政诉讼举证责任归行政机关的证明责任。政府信息公开诉讼是否继续适用行政诉讼证据规则，学界对这个问题有一个普遍性的主张，即认为行政机关对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。这是《行政诉讼法》规定的行政诉讼举证责任分配的基本原则，在政府信息公开诉讼中亦适用。
但由于政府信息公开诉讼的特殊性，该类型的诉讼中许多事实证明因无细致的法律规定而陷入“真空地带”，其中申请人的相关性证明、免于公开的证明责任以及“信息不存在”的证明责任，需要在现行行政诉讼法证据规则基础上进一步阐述与明确，否则，政府信息公开及政府信息公开诉讼制度对申请人来说就是“一纸空文”。
3政府信息公开诉讼的证明责任分析
3.1申请人相关性的证明责任
根据《政府信息公开条例》第13条的规定，依申请公开政府信息的条件是：公民、法人或者其他组织“根据自身生产、生活、科研等特殊需要”。国务院办公厅《关于施行（政府信息公开条例）若干问题的意见》第14条从反面重申了这一条件，规定“行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，可以不予提供”。因此，一般认为，行政机关向申请人公开政府信息的条件为：不属于免予公开的政府信息；申请人有生产、生活、科研等特殊需要。但《政府信息公开条例》第20条规定，公民、法人或者其他组织为自身生产、生活、科研等特殊需要向行政机关申请公开政府信息时，应当提交的申请材料为：申请人的姓名或者名称、联系方式；申请公开政府信息的内容描述；申请公开政府信息的形式要求。因此，申请人申请时既不用陈述理由，也无须满足其他特殊条件，只需告诉行政机关自己姓名或者名称、联系方式即可。但如果申请人提起行政诉讼，那么诉讼过程中如何适用证明责任呢？如果由行政机关承担证明责任，可行政机关仅仅知道原告的姓名、联系方式等基本信息，此外《行政诉讼法》又规定在行政诉讼过程中行政机关不得自行向原告或者证人收集证据，可见行政机关根本无从判断原告与申请公开政府信息的相关性；如果由原告承担证明责任，又与《行政诉讼法》中原告仅负责证明“曾提出信息公开申请”事实的规定不相符。
在这一问题的处理上，可借鉴美国的《情报自由法》的规定，私人能够得到依请求公开的政府文件，必须符合3个条件：提出申请；合理说明需要的文件，以便行政机关能够寻找；按照行政机关公布的法规提出申请。这样的规定，既可以使与申请公开信息有关的直接当事人可以申请得到该信息，其他任何人也可以申请获得，并没有申请人资格的限制。在此基础上，政府信息公开诉讼中，对申请人是否有相关性的证明责任就不再是一个双方扯皮的难题了。既然任何公民根据规定都可以获得政府信息，在诉讼过程中，自然应当由行政机关的行政机关承担证明申请人没有按照法律规定提起申请的责任。
3.2信息免于公开的证明责任
在行政机关主张该政府信息属于免于公开的范围，如果要求申请人证明该信息属于公开的范围，无异于拒绝了申请人的诉讼请求。由于申请政府信息公开的公民处于信息不对称、法律地位不利的情境，行政机关主张公开信息属于免于公开的证明责任必须由行政机关来承担。但由于行政机关很可能提供一个空洞的理由，例如，仅仅提出该项政府信息属于国防、外交的国家行政以及属于国家秘密等排除公开的笼统理由，来拒绝申请人要求公开的权利。现实中，这种情况也是屡见不鲜的，为了保障公民知情权的行使，即使按照《信息公开条例》第21条第2款第2项的规定，不属于公开范围的，行政机关也应当告知申请人并说明理由，并且行政机关的理由必须是根据法律作出的具有较为详细的分析理由。行政机关提出的有关免除公开的理由，不能是空洞的、含糊其词的免除公开的范围，例如仅仅以属于内部行为、涉及隐私权等笼统的话语，而必须进行一定的分析。如果公民要求的信息量过于庞大，行政机关有义务对大量的信息进行分类，制成索引，明确哪些可以公开，哪些不可以公开，对于不能公开的仍然要说明理由。这个索引起到了类似聚集争论焦点的功能，使得法院容易确定诉争焦点，同时，也保证公民的权利请求不会被淹没在浩如烟海的政府信息当中，从而防止行政机关利用部分不公开的信息逃避应当公开政府信息的义务。
3.3“信息不存在”的证明责任
行政机关如果以信息不存在或者不由其掌握为由拒绝向申请人提供信息，那么谁对于信息是否存在或者是否属于该行政机关掌握负有举证责任？被媒体称为中国政府信息公开第一案的“董某诉上海市徐汇区房管局信息不公开案”，就提出了“信息不存在”的证明责任问题。在此类案件中，要求申请人承担证明责任，显然是极其不公平的，因为要求申请人证明信息存在，则必须要行政机关的配合，否则将是一项不可能完成的任务。但是，要求行政机关来承担证明责任，按照常识来说，如何能证明不存在的信息不存在呢？在双方都不可能完成证明任务的情况下，无论是由谁来承担证明责任都是不公平的，也是会偏离《政府信息公开条例》的立法宗旨，使保障公民知情权利、监督政府权力运行成为一项不可能完成的任务。但如果双方都不承担证明责任，将意味着“信息不存在”是一个不证自明的事实，那么“依申请公开”可能会演变成“依申请不公开”。而这将使《政府信息公开条例》失去效用。
政府是信息的收集者、整理者和中介人，政府信息是行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。因此，行政机关对于政府信息的公开负有义务。有学者针对该难题提出了如下解决方法：将“信息是否存在”这一无法证明的问题转换为“行政机关是否有制作、获取并记录和保存该信息的义务”这一可以证明的问题。那么针对这一代证事实，由行政机关承担证明责任则是无可厚非的事情。
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