排污权交易制度的实施问题浅析
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[摘要] 排污交易制度是环境保护中的经济手段，法律化的经济制度，起源于美国，交易指标的是环境使用权。这在中国有应用的必要和前景。本文简要介绍了排污交易制度的涵义和发展，重点分析了该制度推行和实施过程中可能出现的问题，旨在促进对排污交易制度的推广和实行提供参考。
[关键词] 排污交易制度 环境管理 经济手段 污染控制
所谓排污权交易制度，是指在实施排污许可证管理及污染物排放总量控制的前提下，激励企业通过技术进步和污染治理节约污染排放指标，这种指标作为环境容量资源有价资源或储存起来以备企业扩大生产规模之需，或在企业之间进行有偿转让。而新建污染源或缺少污染排放指标的老污染源, 则可以由排污权交易市场有偿向污染排放指标有节余的企业购买[1]。
排污权交易制度着眼于环境保护，基于一定的法律体系，旨在运用经济学的成本最小化市场调节机制，刺激和鼓励企业积极参与到环境保护中来，将优化生产设计以尽可能减少排放量的清洁生产目标统一到原有的产品产量目标中，是一种法律化的经济制度，经济性的环境管理制度。
在60年代末，戴尔斯提出了将满足环境标准的允许污染物排放量作为许可份额，准予排污者之间的互有偿交易[2]。70年代初，蒙哥马利应用数理经济学方法，严谨地证明了排污许可交易体系有污染控制的成本效率，即实现污染控制目标的最低成本的特征。据此，1979年，美国颁发了“泡泡政策”。即将一个工厂的多个排放点、一个公司下属的多个工厂或一个特定区域内的工厂群视为一个“泡泡”。在泡泡内部实行污染物排放总量控制。在非达标区，新扩改的项目，必须取得相应的排污削减量以“抵销”或补偿它们的排放。排污削减量可通过许可证交易市场或贮存排污削减信用的银行购买[3]。1986年11月18日，美国政府签发了国家环保局《排污交易政策总结报告书》，并于1986年12月4日正式颁布。美国联邦环境保护局(EPA) 将其用于大气污染及水污染治理。据美国总会计师事务所估计，自1990 年排污交易制度被用于SO2（二氧化硫）排放总量控制以来，美国的SO2（二氧化硫） 排放量得到明显控制的同时，其治理污染的费用节约了约20 亿美元，排污许可的市场价格远远低于预期水平，充分体现了排污权交易的保证环境质量和降低达标成本的优势，实现了巨大的环境、经济效益，以及社会效益。
排污权交易制度实质上是政府为治理环境污染问题，对企业排污行为的一种管理措施，所以，排污交易的系统主体包括政府和企业。在其中，政府是系统规则的制定与系统正常运行的维护者。它需要制定保障排污权交易体系的法律体系，制定总量控制的范围以及“总量”值，制定初始排污权的发放方式与原则，建立健全的排污权交易市场，并对企业的行为进行有效的监督、管理，引导其完成交易过程。这是一系列复杂的过程，对于我国来说，这种制度还处于试验阶段，并未发展成成熟的体系。
对于任何国家来说，这种制度的原理是明确的，但是将它放到具体的某个国家或地区时，体系的建立就不是一件简单的事情了。因为，体系的建立需要有具体的实施方案，而方案的制定又不得不结合国家地区的具体情况，包括环境质量的现状，环保单位对于环境质量监测的水平，企业经济技术发展状况，企业对于环境保护工作的态度，政府职能的具体实现形式，政府调节市场的能力，市场发展状况等等。而且不单单要考虑以上单方面的情况，还要考虑以上因素在建成的体系中将会怎样相互影响、相互作用。所以，排污交易体系的建立需要结合各方面因素，综合考虑，并且，需要根据实际运行的状况进行调整。
排污交易制度体系建成以后，怎样立法来保障这种体系的正常运行，也是一个重要问题。对于体系中每一个主体的行为，都要有明确的法律来限制，对于交易过程中的每一个步骤程序，都要有严格法律来规范。法律体系的建成同样是一件复杂庞大的工程，同样需要不断地完善发展和调整。
关于“总量控制”的问题。总量控制，显然不能是全国范围的。在不同区域，环境状况不同，环境对污染物的耐受力和自净能力不同，总量控制并不能保障特定区域的污染物排放不超过其可承受的范围。于是，范围的确定又是一个问题。为解决这个问题，必须有全面的环境特征资料和环境质量信息，将区域环境分类，根据分类为划分企业交易范围。
其次，总量的确定如何实现呢？简单的说，总量应该是该范围内能承受的污染物的量的体现，最理想的情况便是，总量不超过环境自净能力。环境容量的确定是一项极其复杂而艰巨的基础性研究工作，耗资巨大，它需要大量确定地域的环境质量追踪监测数据，这些数据的得来是一个历史的累积过程，要经过几年甚至几十年，另外，还必须对特定污染物在该地域的迁移转化规律进行深入分析，这样才能保证最终确定的环境容量的科学性和客观性。所以理论上的分析过程要付之实践，还需要环保部门做大量具体、细致的前期准备工作。另外，这个目标的实现比较困难，因为排放量的控制是有成本的，而且企业整体的控污能力在短期内是有限的，如果总量限制的过于严格，企业无法按规定完成减排任务，将导致企业正常的生产无法顺利的进行。为此，可以实行目标总量控制。它是以城市当前污染物排放总量为基础，结合原有控制方法，维持大部分地区的环境质量现状，通过控制少数重点污染源来明显地改善最严重污染区域的环境质量为目的，根据近期的现实可行条件确定控制总量。与此同时，污染排放的经济收益和控制成本问题也得到解决。
初始排污权的分配问题。在《清洁空气法》（1990）中，美国国会提出了初始排污权的三种分配方式：即免费分配、公开拍卖和标价出售。其中，公开拍卖和标价出售属于有偿分配。免费分配可以鼓励刺激企业积极的融入到排污交易市场中去，它有利于减轻排污企业的经济负担，减少这项新制度推广中的阻力。但是免费分配只能限于现有的企业，对于之后新建的企业来说，排污权的获得需要通过有偿购买来获得，显得十分不公平，而且对于政府来说，排放权的无偿发放则意味着失掉了一笔财政收入。于是，有偿的初始分配，在效率和公平性方面以及环境保护和市场交易中有更大的优势，这种分配方式一是提高了排污企业的准入门槛，为污染型企业设置经济壁垒，以市场手段对效率低下的污染企业进行了限制；二是限制了恶意囤积排污指标（排污权垄断）的行为，迫使企业不要占有多余的排污权，以便充分利用有限的环境资源为经济建设发挥更大的作用；三是激励排污企业自觉削减排污量以便减少购买排污权的费用；四是有利于让排污权在排污权市场中充分流通起来，发挥市场对环境资源的优化配置作用；五是提供了环保资金。如果选择有偿分配则需确定是拍卖还是标价出售。拍卖对小型企业欠缺公平性，因为其资产较少，竞争力较弱，可能导致大型企业获得过多的排污权，而且大企业易于扩建，手中多余的排污权可能被囤积起来以备扩建，或者趁机进行市场操纵行为。至于标价出售，政府需考虑价格制定问题，而且不能及时反映市场供求关系之弊，容易导致政府或政府部门操纵的危险。所以，初始分配问题应当权衡利弊，寻求最合适的方法。
确定排污权交易的时空交易折算指标。在排污权交易市场中，各个企业的排放地点，排放时间、排放量以及所排放的污染物各不同，对于受控范围具有不同的浓度贡献，但是受控范围的环境质量标准是唯一的，于是排污权交易不能简单地按照一般商品交易原则进行，也就是说，排污权交易不能用同一的价格尺度标准来进行。需要根据受控范围的环境容量和自我修复能力随时间季节变化的特点，以及不同污染物的单位排放量对于环境主体的污染程度，制定相应的折算体系。比如说，某水体在枯水期的容量比丰水期要小，所以枯水期可容纳的污染物的排放量比丰水期的可容纳的排放量要小，折算系数较低；一般来讲，夏季环境容量大于冬季，故折算系数较大。
关于实施排污权交易制度的成本问题。建立排污权交易体系，推行排污权交易制度，需要一定的资金投入，包括政府建立排污交易体系，相关立法，确定控制范围及其总量，确定污染权排放量，建立污染物排放权交易市场体系，政府对排污权交易进行也就是排污权交易的制度实施宏观调整以及对受控范围的环境监测、对受控企业加强监督等所需的资金。这些都是排污权交易的制度实施成本。所以，排污权交易制度的实施，要考虑其成本问题。需要结合当地环境和经济发展状况进行成本-效益分析，就是要把实施排污交易的费用和计划控制目标实现后所可能取得的环境效益进行比较分析。使得制度实行的成本低于所获得的环境效益，否则这项制度的实施将实现不了其原有的优势，达不到预定的经济有效地解决环境污染问题，还将加重政府以及企业的负担。另外，还要对实施排污权交易对当地经济发展的进远期影响进行评估。避免出现个别官员为了追求政绩、大胆借鉴之名，在不具备实施排污权交易的地区盲目地推行该制度，其结果要么是劳民伤财但所取得的环境效益甚微，要么是屈从于当地产业界的压力而使该制度中途夭折。
关于排污权交易市场中交易费用的问题。这些费用主要包括排污权市场基础信息的收集费用，交易各方讨价还价、协商价格以及做出决策的费用，协议鉴定后的监督和执行费用等。交易费用的存在将会降低交易主体做出市场行为的积极性，从而影响整个排污权交易体系，使交易成功率下降，妨碍排污权交易制度比较优势的充分发挥，所以我们应当采取措施使排污权交易费用尽可能降低[4]。排污许可额交易有两个至关重要的前提：即参与各方有充足的市场信息和初始分配的公平性。充足的市场信息从本质上讲是属于市场竞争的必要条件，但对于管理者和交易者，认识获取信息的成本有助于排污许可交易的实际管理与操作。在这方面，政府应该有所作为：首先，政府应当建立健全与排污权交易相配套的信息市场，积极推行环保咨询服务有偿信息产业化，使有需求单位或供给单位能够以尽可能低的成本准确、及时地获得有关排污权价格、排污权的需求量和供给量等市场信息。其次，环保主管部门还应当加强对纳入交易体系的排污企业排污监控，比如参照重庆市的做法为污染企业安装排污黑匣子。对企业的排污进行在线监测，使企业的排污行业为随时处于决策当局的控制之下。另外，还要加强对超量排污行为的处罚力度，对超量排污处以高于市场价格的罚款，以维护排污权交易市场的正常运行。
环境监测体制障碍。排污权交易制度的顺利推行需要一系列的配套措施和技术支撑，其中环境监测是重要的技术保证。因为排污权交易制度的顺利进行，需要对各个企业的排放量进行实时的监督和测定，以确保其污染排放量在规定范围内。如果不能对企业排污情况进行实时的准确的监测，企业会选择偷排污而不会去花钱购买排污指标。例如，美国SO2排污权交易政策体系主要依靠３个数据信息系统来加以保障：一是排污跟踪系统（Emissions Tracking System，ETS），由各参加单位的连续监测装置提供支持，保证污染物排放数据的及时、完整和精确性；二是年度调整系统（Annual Reconciliation System，ARS），主要是计算出各账户年终要扣除的许可证数量；三是许可证跟踪系统（Allowance Tracking System，ATS），主要是为环保局提供自动监测各参加单位是否达标的手段，同时为许可证市场提供许可证持有者、交易日期等信息。
我国国土、建设、水利、农业、卫生、环保、林业、气象、海洋等部门，分别不同程度地开展了有关领域和要素的环境监测。其中，环境保护系统设置了4级监测站：一级站为中国环境监测总站；二级站为各省级环境监测中心站；三级站为各省辖市级环境监测站；四级站为各县级监测站。目前环境监测体制中存在的突出问题：一是环境监测缺乏统一监督管理，多头发布环境监测信息，导致环境监测信息混乱；二是缺乏全国垂直统一的监测网络，在地方保护主义的影响下，企业排污监测的准确性和完整性很难有保障，从而会影响排污交易制度的运行[5]。
另外，如何避免排污权交易可能带来的环境污染在不同地区之间的转移也是排污权交易中较难解决和控制的问题。
对于排污权交易制度的实施中的问题，还有待专家深入的研究探讨。对于其在环境保护和管理方面的优势，我们是熟知的，但是，它本身也有一些缺陷，需要更多的改进或者与其他的环境保护与管理措施和制度相辅相成，相互补充。
排污许可交易的作为一种成本效益途径有效率特征，但它并不代表污染控制的帕累托最优，有人将其称之为非帕累托最优(Non-Pareto Optimality)[6]。由于排污许可总量的确定是由环境容量和现有污染水平、企业控污能力共同决定的，而不是基于污染的边际收益或边际损失，很可能不是最优污染排放量。另外，如果政府或环境管理机关在受到环境压力集团或其他利益集团的压力时，决策中所确定的许可总量可能既不反映环境质量保障，又背离优化排放水平。一些环境问题如有毒化学物质，只能按严格的环境法规来管理，而不存在市场贸易的可能性。所以，它也不是可以完全代替排污费(税)或环境管制。
通过对排污权交易的分析，可以清楚地发现它作为一种环境管理措施的意义。由于它兼有行政管理和市场机制的优点，确是一种具有现实应用可能和可操作性的成本效益方法。对于具有不确定性和不可逆转性特征的环境问题来说，它是一种能够保障环境安全的效率方法。但是在推行和实施排污权交易制度的过程中，要充分的认识到其中的关键问题，不断提出解决和改进的方案及对制度的补充，并辅以其他的环境管理措施，这样才能使得排污权交易制度的顺利有效地实施，才能保证其在环境管理中的效应和作用。
参考文献：
[1]曹明德.排污权交易制度深析[J].法律科学,2004(4):100-106.
[2]Dales. Land，Water and Ownership[J]. Canadian Journal of Economic，1968(1).
[3]吕忠梅. 论环境使用权交易制度[J]. 政法论坛，2000(4): 126-135.
[4]段彦新. 建立区域大气污染物交易市场的探讨[A]. 胡涛，王华东. 中国的环境经济学在实践中的应用[C]. 北京: 中国环境科学出版社，1997，281.
[5]吴卫星.排污权交易制度的困境及立法建议[J].环境保护.
[6]Baumol and Oates. Environmental and Natural Resource Economic，1968(1).
作者简介：
卞静晶（1981―），女，江苏南京人，助理工程师，本科，从事环境监测与管理工作。
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