全球治理中的非政府组织

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　　【摘要】：全球性问题的普遍出现对由一国政府处理全部公共事务的机制提出了严峻的挑战。全球治理理论提出希望通过公私部门的合作,通过解决全球性问题,促进全球共同利益的制度性安排。作为全球治理中的重要主体,非政府组织体现了全球治理体系中的多重治理价值。文章认为中国要参与全球治理必须要加强非政府组织的内部建设并且使其融入国际关系中去，从非正式的层面辅助中国政府的行为。
　　【关键词】：非政府组织；全球治理
　　中图分类号：D0 文献标识码：A 文章编号：1002-6908(2008)0410157-02
　　
　　 非政府组织的所发挥的作用近年来越来越受到重视。全球治理作为一个热门的话题被提及时总是不可缺少非政府组织的角色。非政府组织以其非盈利、公民平等参与、多渠道的活动领域备受关注。我国的非政府组织有一些限制性的条件阻碍了它的活动，中国要参与全球治理就需要改变我国非政府组织的一些缺陷，使其更好的为民主、平等的社会建设做贡献。
　　
　　一、中国的非政府组织
　　
　　 非政府组织，英文全称是Non-GovernmentalOrganization(简称NGO)，或Non-Profitable Orga-nization(简称NPO)，也叫Third Sector(第三部门)。就是我们日常所称的"民间组织"或"社会团体"。联合国内部通用的话语就是"非政府组织"。联合国经社理事会于1996年通过了1996/31号决议，该决议扩大了非政府组织的概念。该决议认为，任何不是根据政府之间的协定成立，建立在地方、国家或国际层次上的非营利性的、自愿的组织都属于非政府组织。它指的是那些具有组织性、非政党性、民间性、非营利性、志愿性、自治性的致力于公益事业的社会中介组织，是介于政府组织与经济组织之外的非政治组织形态。非政府组织主要兴起于20世纪70年代，尤其在80~90年代的全球化发展过程中得到迅猛发展。文章认为当前中国非政府组织在发展过程中出现四低的特征：
　　 （一） 非政府组织的活动由公民发起的频率低。非政府组织的基本目标应当是让广大公民有效参与社会事务。然而，我国现在的非政府组织很多因政治需要而建立，被当成了政治组织。在城市几乎所有非政府组织都由街道和居委会管理，在农村则主要由县和乡镇政府来负责成立、组织开展活动和管理。我国除了国营企事业单位和居委会发起组织的之外，几乎没有真正的完全民间化的志愿者队伍。因此，公民参与非政府组织或向非政府组织寻求帮助的愿望低。
　　 （二） 非政府组织管理水平低。这里的管理主要包括两层意思，一是国家立法方面的法制化程度低，二是非政府组织内部管理水平低。对NGO的法制化管理方面，有些立法工作滞后于民间组织的发展，有关民间组织的法规还不完善、缺乏可操作性。而在非政府组织内部，有的缺乏有力的领导和管理，有的非政府组织内部财务管理缺乏科学性、人力资源管理、活动管理等混乱。
　　 （三） 非政府组织的办事效率低。它的成熟度总起来说比较差，还不能完全摆脱对政府行政机关的依附。因此，经过层层办事部门的阻隔，办事效率自然受阻。我国非政府组织的内部管理混乱也是办事效率低的原因之一。有的内部岗位设置纯属形式化，没有发挥应有的工作机制；有的是从设立的时候就不符合非政府组织的基本要求，实际上根本无法起到非政府组织应有的作用。
　　 （四） 非政府组织参与国际事务的程度低。全球化过程对国内和国际层次上的公民社会和非政府组织都产生了影响。例如现在许多国际性的会议通常都会吸引大量非政府组织参加。然而，目前我国国内的非政府组织正处于成长阶段，和跨国非政府组织不在同一水平上。他们自身对于参与国际活动缺乏意识也没有足够的能力和财政支持。即使参与国际性公民社会活动，多半也是响应性的参与，在国际舞台上缺乏主动性。另外，我国政府对非政府组织的监管和职责划分还不明确。
　　 非政府组织已成为我国现代社会组织体系的一部分，尽管我国非政府组织在发展过程中还面临着许多问题。但在当前我国社会的转型时期，社会发展趋势和国际环境的影响为我国非政府组织的发展提供了乐观前景。
　　 （一） 发展速度快。改革开放以来,我国的非政府组织迅速得到发展。据统计,20世纪50年代全国性非政府组织只有44个,60年代也不到100个,地方性非政府组织大约在6000个左右。到了1989年,全国性非政府组织剧增至1600个,地方性非政府组织达到20多万个。而到1997年,全国县级以上的非政府组织即达到18万多个,其中省级非政府组织21404个,全国性非政府组织1848个。据估计,到1999年,全国各种形式的民间非企业单位总数可达到70多万个。政府深入不到的区域要靠非政府组织协助，政府的支持态度为它的发展提供了政策保障。
　　 （二） 后备人数多。我国人口多，可以为公民社会建设提供人力大军。近年来我国对公民受教育权的重视使社会上人才辈出。受过高等教育的人才了解非政府组织的一些信息，接受知识的能力强，他们可以深入各行各业服务大众。现在有一些以医疗救助为目的的NGO中就有许多在校大学生。教育的发展使越来越多有参与公民社会建设的人才出现。
　　 （三） 国际NGO的成功运作为国内NGO的发展提供了外部条件。目前有许多国际与国内联合起来的NGO。尽管还存在着许多的制约和障碍，但有些国际上的非政府组织在我国国内发展，并悄悄地融入中国经济社会发展的进程中。如在中国的城市设立总部或分部，在工商局注册为公司；与中国政府组织或官办NGO合作办项目。据估计，目前境外在华社团的数目已达6 500个左右。他们对中国NGO的发展产生潜移默化的影响。
　　 虽然我国非政府组织的现状存在许多弊端，但是合理利用这些优势，我国NGO的发展也会呈现规范化、国际化、科学化的。非政府组织并不是新近才出现的新词，只不过随着治理的兴起它们的作用被重新发掘。非政府组织虽然所拥有的权力和资源不如政府组织和跨国公司那么强大，但是它在全球治理中的作用却不可小觑。非政府组织可以宣传和帮助建立全球视野和国际视角。
　　
　　二、非政府组织对全球治理影响
　　
　　 在相互依存日益增长的今天，非政府组织协调、咨询、传递信息的功能是不可缺少的，它对政府间的合作和相互信任，解决人类面临的特殊问题有着重要的作用。全球治理的对象是影响全人类的，跨国的问题，有全球安全，生态环境，国际经济，跨国犯罪，基本人权等。在减贫、人权、环境恶化及其他社会、经济和政治发展问题上，非政府组织发挥了非常灵活的影响。有的非政府组织在国内运作，它们开展项目的影响从乡村层面到国家政策乃至国际层面（如乡村银行，纳尔莫达）。非政府组织对全球治理的影响重大，可以从以下几个角度分析。
　　 （一） 非政府组织可以协助政府参与治理。全球化的发展给主权国家增加了压力，非政府组织拥有广泛的人力和知识资源，组织形态更加灵活、应变力强，能够及时到达社会生活方方面面的细节，同时它们有强烈的使命感，在提供公共物品时比政府更加低成本、高效率,从而促进了全球治理的有效性。它可以成为政府政策制定和实施的监督者和倡导者，可以成为与政府合作的政策制定者或执行者，也可以是引导政府服务改善的社会创新者。
　　 （二） 非政府组织使参与治理的主体加大。西方学者一般把非政府组织看作全球公民社会的代表。而一个活跃的、多元的公民社会对推进治理的民主化具有重要的作用。非政府组织体现了公民自治的需求。它们事实上代表了目前国际社会民众的组织和运动，为民众参与全球治理提供了形式和途径，培育了民众的参与意识。大量民众的运动和这些运动组织参与国际事务，事实上已经促进了全球治理的民主化，对全球治理的主体又是一个扩大。从而，非政府组织使治理过程的更加的民主。
　　 （三） 非政府组织可发挥作用的空间广泛。当前，非政府组织的活动领域不仅在全球环境保护、人道主义救助、无核化运动方面，还扩展到国际安全、和平、裁军、外交等传统的国际政治领域。非政府组织与主权国家和联合国等国际组织建立了各种形式的联系与合作关系，成为全球治理体系中的重要角色。非政府组织在联合国中的地位已从最初的政策传达者和咨询意见提供者转变为联合国决策过程和实施战略的合作者。
　　另外，在全球治理中，价值观的不同对于工作的顺利进行是一个挑战，有的非政府组织就是以价值观为基础的组织，它对解决类似的文化差异和价值观不同的问题发挥着关键作用。
　　
　　三、参与全球治理的中国非政府组织的发展策略
　　
　　 非政府组织可以推动治理结构和体系的形成，促进合作管理和治理方式的变革，参与制定国内国际治理规则，提供公共物品和公共服务。许多非政府组织已经成为一个压力集团，给国家处理国际国内事物施加压力，从而影响一个国家的对外政策。
　　 罗西瑙《没有政府的治理》中指出，治理内涵比统治丰富，既包括政府机制，也包括非政府、非正式的机制。随着治理范围的扩大，各色人等和各类组织得以借助这些机制满足各自的需要，并实现各自的愿望。作为全球社会的重要一员，中国无论在国际还是国内事务上都不可避免地要受到国际非政府组织的影响和介入。这些组织活动的内容、过程、拓展方式以及对我国经济社会结构产生的影响和冲击，一直受到我国政府和学者的审慎关注。
　　 对于中国的非政府组织未来的发展策略，文章认为从以下方面可以努力。
　　 加快融入全球社会，加强与国际非政府组织的合作是中国改革开放道路上不可逆转的趋势。同时要掌握好国内现有的国际NGO的现状，学习国际非政府组织的管理方法和成功经验，与其加强互助体系。转变政府治理方法，建立积极主动的合作模式。对待国际非政府组织既不能一味的否定也不能全盘接受它们的价值观与准则，要适当的取舍，与之建立良性的合作互动关系，学习其长处，引导其为我所用。
　　 鼓励扶持我国非政府组织的成长。对我国的非政府组织要内部扶持，放宽限制，进一步完善我国非政府组织的发展环境，改进运营效率，提高公众信任度；鼓励它们加快与国际接轨，努力发展成为能与国际大型非政府组织竞争国内外援助资源和志愿力量的成熟机构。
　　 立法保证国内非政府组织的良性发展，强化非政府组织的活动领域和财务运行等方面的法律责任，强化问责制，营造规范化、法制化的良好合作环境，使得我国的非政府组织尽快纳入到法治化的轨道上来。对于在国内的国际非政府组织应赋予其合法身份，并履行监督和管理的职责。
　　 中国的政府部门权力集中，在一定领域上并未负相关的责任。因此，中国的非政府组织应该积极地负起自己的责任,但却不能替代政府的责任。政府应该赋予一定的权力给非政府组织，减少非政府组织对它的依赖。而非政府组织在改革的基础上应与政府充分合作，帮助它负起应负的责任，是中国非政府组织应具有的身份。对于我国非政府现状来说，实行国家与国家、跨国集团、非政府组织等的合作治理是一个可行的办法。
　　
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