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发展民办幼儿教育的宏观理论思考

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  [摘要]“办好教育”的动机和“经办”自主是民办幼儿教育发展的自身动力;民办幼儿教育具有与公办幼儿教育同样的公益性;政府应对民办幼儿教育进行规划、组织和管理。
  [关键词]民办幼儿教育;自主经办;公益性
  
  民办幼儿教育是指国家机关以外的法人主体利用非国家财政性经费面向社会招生而举办的幼儿教育。自上世纪80年代以来,在鼓励性政策的推动下,特别是2002年《中华人民共和国民办教育促进法》(以下简称“《促进法》”)颁布后,我国民办幼儿教育得到快速发展。民办幼儿园在园幼儿数占全国在园幼儿总数之比1997年为5.4%,2002年为19.7%,2005年为30.66%;而浙江省这方面的数据2003年就已达到59.61%。
  这些数据说明我国民办幼儿教育已有一定规模。然而这规模与“以民办幼儿园为主体”的政策要求还有一定差距,因为“主体”是指占50%以上的大部分或绝大部分。可见,在我国,还需要大力发展民办幼儿教育。本文拟对发展民办幼儿教育作一些宏观理论思考。
  
  一、关于民办幼儿教育发展的自身动力
  
  (一)民办幼儿教育的举办动机主要在于“办好教育”
  民办幼儿教育产生于过度需求和选择需求。所谓产生于过度需求。是指市场对幼儿教育有很大需求,而公办幼教机构满足不了,于是产生了民办幼教机构;所谓产生于选择需求,是指公众对幼儿教育有更高要求,如要求对孩子开设特色课程、延长在园时间等,而公办幼教机构满足不了,于是产生了适应公众特殊要求的民办幼教机构。然而,这还不足以说明民办幼儿教育的举办动机。
  “办好教育”“追求利润”是分析民办幼儿教育举办动机的两大范畴。民办幼儿教育是市场产物,这使得人们考察其动机时更多地认定为“追求利润”。然而,这是有违事实的。笔者曾接触和访问大量民办幼儿教育的投资者、经营者,尽管他们承认其投资有收回成本和取得一定利润的动机,但其更多的动机在于办出更好的教育,他们对教育在促进民族进步方面的作用有较高认识、对教育有较多理想。当然,他们当中有许多人不太懂教育、不清楚幼儿教育的规律,这是需要引导的;但这不能否定他们“办好教育”的动机。更不能将“追求利润”的动机硬套在他们头上。
  进一步分析会发现,新中国成立后的我国民办幼儿教育产生于上世纪80、90年代,那时的教育市场还很“朦胧”。办教育有没有利润、利润空间有多大等还很不清楚;而且,民办幼儿教育中有少数属于捐资办学,不存在利润追求。所以,民办幼儿教育的举办动机应更多认定为“办好教育”。
  当前市场中有没有以追求利润为主要动机的民办幼儿教育举办者呢?可以肯定有。而且数量不少,少数的还存在抬高收费、压低开支、追求利润最大化等不良办园行为。但这是民办幼儿教育在发展中的举办动机异化。这种异化迟早会遭到公众抵制;当然对此也需要政府采取措施进行管理,包括打压不良办园行为、规定民办幼儿教育利润空间以规范市场。尽量采取优惠措施吸引捐资办园以树立更多的民办幼儿教育动机榜样等。可以肯定。只要加强引导,一定能促使民办幼儿教育举办动机从“追求利润”向“办好教育”回归。
  总之,认定民办幼教机构具有“办好教育”的动机是一种符合历史的认定,只有这样,才能找到民办幼儿教育发展的真正动力。教育的确源于人类理想、源于对国家和民族及社会发展的关心,民办幼儿教育也是如此;要想促进民办幼儿教育发展,必须肯定相关有识之士的公益性动机。
  
  (二)“民办”之“办”的涵义更多地在于“自主经办”
  目前对民办幼儿教育的界定主要取“举办”纬度,即“幼教机构的设立、出资主体是民间主体”。这是法理界定,符合事实,也表明了幼儿教育作为非义务教育可以由社会力量来承担的基本道理。但理解民办幼儿教育还可取另一纬度,即“经办主体是民间主体”。
  从“经办”的纬度理解民办幼儿教育,其基本涵义是“由民自主经办可以把幼儿教育办活办好”。民办幼儿教育产生之初是持有对公办幼儿教育的激烈批判的,这些批判包括:因受制于上级主管而缺乏办园自主性和教育服务的灵活性;园与园之间及教师之间少有竞争而缺乏创造性,等等。现实中成功的民办幼儿教育发展案例证明:因具有了办学自主权,民办幼儿教育在办学中的确可以整合更优质的资源、进行更深入的改革、提供更灵活和个性化的服务,从而办出更高质量的幼儿教育来满足公众需求。
  可见,民办幼儿教育的相对优势在于体制变革带来的“由民自主经办”;在“举办”纬度之外的“经办”纬度讨论民办幼儿教育。可以找到办好民办幼儿教育、促进其发展的更宽广的动力源泉。
  
  二、关于民办幼儿教育的公益性
  
  (一)教育公益性的涵义
  许多人在讨论教育的公益性时总是将之与教育的公共性概念混同。其实,这两个概念有联系但又有很大区别。说有联系,是因为它们都与教育的正外部性(即受教育不但能让自己受益还能让他人和社会受益的特性)有关。
  界定产品公共性的目的是划分出一部分所谓公共产品由国家财政来提供。具有正外部性只是判定是否是公共产品的大前提,然而其他条件却在随时代的变化而不断演变――起初,主要是指产品在被消费过程中消费主体之间没有排斥和竞争,即不因消费主体多而耗尽的产品应该成为公共产品;后来,主要从产品被需求的普遍性来讨论其公共性,即被普遍需求的产品应该成为公共产品;现在,有关研究认为,只有那些现实地由政府财政提供出来的产品才是公共产品。因为要说明一个产品应该由国家财政提供或不应该由国家财政提供是有无穷理由的。
  可见,产品的公共性区分是服务于国家投入策略的人为区分。那些对不同教育阶段赋予不同水平的公共性并以此为基础建立针对不同阶段教育的不同投入策略的理论是值得商榷的。在这些理论里,幼儿教育被认定为非普遍需求,是公共性水平低的教育产品。这既不符合事实。也人为降低了幼儿教育的意义和地位。而那些将教育产品的公共性与公益性对应、认为公共性高则公益性高的理论是完全不合逻辑的,大大伤害了教育公益性的涵义。
  教育的公益性概念只是对教育的正外部性的同意和发展,指教育能让每人受益、让国家和社会受益,是关乎整个民族和世界的大事。以教育具有公益性为前提。可衍生出如下主张:国家掌握教育权利;受教育机会平等;保证教育的开放性以保证公众掌握教育质量标准;实现教育经验国际交流,等等。这些主张既具有政治的意义也具有文化的意义,其涵义集中指向于:国家应组织力量办出更多更好的教育以满足公众的教育需求――一是数量上要够,国家要组织力量办更多的教育,以满足公众需求;二是服务面向上要全,要使教育服务于所有公众;三是质量上要高,要使公众和国家通过教育受益。可见,教育的公益性是指教育能让公众受 益的属性;所有教育都具有同样的公益性;教育的公益性要求政府组织发展教育事业,包括其数量和质量上的发展及服务面向上的全面。
  
  (二)投资性民办幼儿教育的公益性并不因其“有限营利”而受损
  捐资性民办幼儿教育的公益性是不容置疑的,需要讨论的是投资性民办幼儿教育的公益性。作为公益性事业。教育的提供方式应尽量让公众花费最少的钱,这是教育公益性的附带原则。讨论教育的公益性。不能不讨论教育的提供方式。社会学将社会组织分为三种部门,第一部门即政治组织,被赋予政府职能;第二部门即经济组织。被赋予创造经济财富的职能,以追求利润最大化为特征;第三部门即非营利组织,被赋予公益职能。为让公众花费最少的钱。教育应该由第三部门而不是由第二部门来提供。政府利用国家财政办教育、其他社会组织和个人捐资办教育属于第三部门的纯粹公益服务:而投资办教育若只追求有限营利(政府限定其赢利率,不是利润最大化)也应该属于第三部门――实际上。国外非营利性组织的组织行为也日益商业化,它们追求有限营利,当然其赢利必交税,并将其赢利主要用于发展公益事业。可见,作为公益事业。教育的提供方式尽管属于第三部门性质,但可以追求有限营利。
  因此,我们认为,投资性民办幼儿教育可以追求营利(全国人大教科文卫委员会解释说其可作为政府对其积极办教育的奖励),但对其赢利率必须给予限定,而且其必须遵守利税政策并将赢利主要用于发展幼儿教育,这是投资性民办幼儿教育的必然存在方式;同所有其他完全不营利的教育提供方式一样。投资性民办幼儿教育也具有同样的公益性。实际上,许多国家的职业教育、学前教育更多地由民办教育包括投资性民办教育来承担,甚至在义务教育中投资性民办教育也占有一定比例。
  
  三、关于政府在发展民办幼儿教育中的责任
  
  基于教育的公益性,政府对整个教育事业的发展都得承担责任。民办幼儿教育是我国幼儿教育事业的重要组成部分,政府应将之与公办幼儿教育同等对待,对之承担规划、组织和管理的责任。
  
  (一)规划民办幼儿教育发展
  进行民办幼儿教育发展规划在技术层面主要涉及三个问题。一是规模目标确定。在一定时期内,我国幼儿教育的总体规模要达到多大?其中民办幼儿教育应达到多大规模?这是规划要解决的具体问题。在很多国家和地区,民办幼儿教育所占比例很大,如我国香港地区、孟加纳、冰岛等的民办幼儿教育就占100%。我们提出要“以民办幼儿园为主体”,这“主体”在一定时期内比例究竟是多少应该是可以视情况进行规划的。二是地区分别。我国还存在不少经济落后地区,它们是难以接纳投资性民办幼儿教育的,否则会大大破坏幼儿教育的标准,对它们应主要采取财政投入或引进捐资性民办幼儿教育,所以,对它们的民办幼儿教育规模目标应区别考虑。三是达到规模目标的配套措施的确定。规划不只是目标数字,还应有配套措施,否则目标数字就会落空。
  
  (二)组织民间力量举办幼儿教育
  要将民间力量引向举办幼儿教育还得采取一系列措施。一是宣扬幼儿教育的重要性。引导关心教育的民间力量举办幼儿教育。二是采取税收优惠政策吸引企业捐资举办幼儿教育。企业捐资办园可以从税收优惠中得到补偿。这方面目前存在一个严重的管理问题,即小区配套幼儿园的建设和捐献问题――许多小区建筑商不按规定建配套园或建起后不捐献而由自己经营或出租甚至变卖。殊不知,达到一定规模的小区必须建配套园并捐献给政府。由政府再招标确定经营权,因为设立小区配套园建设项目是以建筑商享受税收优惠为前提的。这方面的政策在小区建设管理中还必须更加明确并执行到位。三是明确投资性民办幼儿教育的赢利空间。以使它们明确思路、积极办园。目前《促进法》及其实施细则对民办教育的赢利空间给予了一定界定,但很多方面还是不清楚,如:没有利润率高限;把教育质量作为利润率的控制变量无法操作:没有对应税项目的系统规定:规定了经营积累性资产在清算时交给政府或社会但却没有规定经营中的人头开支。这些模糊会带来投资性民办幼儿教育的办园行为偏差,也会影响其把幼儿园办好的积极性,必须尽快在政策层面予以明确。
  
  (三)管理民办幼儿教育
  一是把好入口关。要按规定进行民办幼儿教育举办资格审核并对其园长和教师招聘进行监管。二是对其办园行为进行督导。包括:按规定标准审核其办园条件;按政策审核其用工待遇;审查其收费标准并审查其开支项目及资产运作。三是对其办园质量进行督导。政府要为民办幼儿教育提供信息服务,并组织专业人员指导其教育教学,以保证民办幼儿教育质量;要将民办幼儿教育纳入整个幼儿教育质量评估,对办园质量高的民办园要给予奖励。
  在管理民办幼儿教育的过程中政府应建立起控制标准,对达不到底线标准的要采取不予注册、勒令整顿、勒令停办等强制措施。
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