PPP模式在中等职业教育产教融合应用中的风险分析

作者:未知

  摘要:本文用动态集成化风险管理对PPP模式在中等职业教育产教融合中的应用进行了风险分析。重点研究了风险识别、风险评估、风险分担与风险应对。用AHP法得到影响前八位的风险因素,用调研表法得到前七位风险因素。针对不同风险因素采取不同的应对措施:对于损失程度大且发生概率高的风险因素尽量回避或转移风险,如购买商业保险等;对于预防风险成本低于损失成本的风险因素,采取预防风险措施;当风险因素在承受范围内时,可以自留风险。
  关键词:PPP;产教融合;风险分析
  中图分类号:G712     文献标志码:A     文章编号:1674-9324(2019)21-0235-04
   PPP(Public-Private-Partnership)是公私合作共同开发社会公共产品的一种管理模式。政府通常作为项目发起人,吸引社会资本参与公共产品建设,以政府付费或可行性缺口补助获取收益,达到合作双方实现双赢的目的。PPP作为调节政府、教育与市场三者关系的一把钥匙,是改革教育领域办学模式的新举措。国家对中等职业技术教育实行农村户口免学费政策,属于政府支付行为,使得PPP应用到中等职业教育成为可能。PPP模式能够实现职业教育深度产教融合,实现教育资源的侧供给。打破传统职教模式,充分发挥社会资本办学的灵活性和高效性。在提供优质职教资源的同时引入民间资本,可减轻政府在教育领域供给的财政负担。
  一、问题的提出
  (一)研究的意义
  PPP項目投资周期长、涉及面广、合同体系复杂、投资大、潜在的风险因素多,导致风险因素多变、不确定、形式多样。风险管理在项目实施过程中显得尤为重要。PPP在中等职业教育产教融合中的应用尚处于探索阶段,故需要在项目开展过程前进行风险管理研究,制定合理的分担风险预案,达到降低参与各方损失的目的。
  本文尝试用动态集成化风险管理对PPP模式在中等职业教育产教融合中的应用进行风险管理研究。用AHP法对风险因素影响程度进行排序。按照风险识别、风险分析、风险评估、提出风险应对措施的研究路径,进行动态的、持续的风险管理研究,使得参建各方降低风险损失,保证项目顺利实施。
  (二)国内外研究现状
  英国的风险研究开展的较早,已经建成了行业风险管理机制和风险管理国家标准及风险披露制度、风险监控制度、风险分担制度等。国际上常用的风险研究工具如AHP、蒙特卡洛模拟、模糊数学、效用理论以及多目标决策技术都可以借助计算机软件技术实现风险分析。
  本文将相关理论应用到PPP模式在中等职业教育产教融合中进行风险分析和研究。重点研究风险识别、风险分析、风险评估、风险分担与风险应对。
  (三)风险管理存在的问题
  目前,我国PPP风险管理中存在以下问题:
  1.风险管理意识淡薄。PPP项目的参与人大多缺失风险管理意识。经验管理占据主导地位,政府方和企业缺失在项目风险预测和风险评估方面的工作。由于缺乏专业知识,导致不能正确使用风险分析工具。
  2.风险管理不专业。在PPP项目实践中,由于风险意识淡薄,风险管理资料的收集和再利用频率很低,导致进行风险分析时所需历史数据不足。
  3.风险管理不及时。在PPP项目风险管理实操中,风险管理启动滞后,风险分析时效性差,收集的数据不具应用价值,常把事前预防拖延到事后把关,致使项目造成损失。
  4.风险分担不合理。PPP项目合同谈判过程中风险分担不甚合理,风险管理专家认为,国家法律政策层面的风险因素倾向于由政府承担,市场层面的风险因素偏向于合作双方共同承担,项目层面的风险倾向由社会资本方承担。而项目谈判中,合作各方往往不能客观公正地分担风险,互相推诿,致使项目风险分担不合理。
  二、PPP模式在中等职业教育产教融合应用中的风险识别
  (一)风险清单确定
  风险识别是风险管理的第一步工作,为此,课题组设计了风险调研表,进行了风险因素调研。课题组在回收的《PPP模式中等职业教育产教融合项目风险调查》中归纳出影响中等职业教育产教融合的17个风险因素,借鉴Hastak和Shaked的风险层次归纳方法,将该项目的风险因素分为国家层级、市场层级、项目层级。国家层级风险包括:政府官员腐败、中职免学费政策变化的风险、职业教育法律法规缺陷、特许权收回及产教融合政策调整、国家宏观经济结构调整;市场层级风险包括:招生与就业、产教融合项目社会需求、对投资者的吸引力;项目层级风险包括:人才培养方案是否合理、师资结构和素质、产教融合项目的融资结构、项目立项风险、项目设计施工缺陷、职业教育教学管理缺陷、PPP合同风险、项目移交风险、项目风险责任界定不合理。
  (二)风险起源分析
  PPP项目周期长,合同结构复杂,风险大。致使很多PPP项目不能充分界定风险因素的过错归责对象。本文研究的风险因素起源主要表现在PPP相关法律法规不健全,地方政府在参股PPP项目时往往看中国有资产的控股权,管理不透明等方面。“产教融合”需要有更高级的顶层设计和政策支持,才能促进校企合作体制机制改革,达到“产教深度融合”的目的。
  (三)风险后果分析
  项目风险发生后,可能对项目参与人的收益产生影响。当参与人不能承受此类风险时,会导致项目失败。PPP项目是公私合作共同开发公共产品的项目,所以严格意义上来说项目参与人既有政府又有社会资本方,风险因素的影响对象还有融资结构中的相关机构和个人。参与各方都希望合同对方承担更多风险,笔者认为风险因素的直接影响对象倾向于承担风险管理、化解风险或将风险转移给第三方。所以,在PPP合同谈判中,地方政府及社会资本方应该主动承担或分担己方承受的风险因素。
  三、PPP模式在中等职业教育产教融合应用中的风险评估   根据上文风险评价指标的选取原则,结合现有的研究成果,笔者构建了中等职业教育产教融合项目的风险评价指标体系。
  3.风险因素权重的确定。
  (1)基于AHP模型的主观权重赋值。①计算系统层因素权重。根据回收的调查表统计风险分析问题中系统层的相关因素,并使用模型得到成对比较矩阵并进行一致性检验。②计算指标层因素权重。限于篇幅,这里仅列出了国家风险与市场风险下二级指标主观权重评分和最终的计算结果,并在下文中给出包含所有指标的权重排名。
  (二)风险评估结果
  1.风险影响程度评估结果。由AHP法得到的指标权重总结出影响位居前八位的风险因素是:属于国家级风险因素的政府官员腐败、中职免学费政策变化的风险、职业教育法律法规的缺陷、特许权收回及产教融合政策调整;属于市场级风险因素的招生与就业、产教融合项目社会需求、产教融合项目对投资者的吸引力;属于项目级风险的项目立项风险。
  2.风险发生概率评估结果。从回收的调研表的汇总数据得到发生概率前七的风险因素是:政府官员腐败、中职免学费政策变化的风险、职业教育法律法规的缺陷、特许权收回及产教融合政策调整、产教融合项目社会需求、产教融合项目对投资者的吸引力、产教融合项目风险界定等风险因素。
  3.风险因素影响程度评估。按照风险权重*风险概率=影响程度的计算汇总发现,影响PPP在中职教育产教融合应用的风险因素集中在以下八个因素:政府官员腐败、中职免学费政策变化的风险、职业教育法律法规的缺陷、特许权收回及产教融合政策调整等国家级风险;招生与就业、产教融合项目社会需求、产教融合项目对投资者的吸引力等市场级风险;产教融合项目风险责任界定不合理等项目风险。下文笔者将对这些风险因素提出针对性的应对措施。
  四、PPP模式在中等职业教育产教融合应用中的风险分担与风险应对
  风险管理贯穿于项目的全寿命周期内,不同阶段凸显的风险因素是不同的。项目准备阶段凸显的风险因素有政府官员腐败、中职免学费政策变化风险、职业教育法律法规的缺陷、特许权收回及产教融合政策调整等风险因素。融资阶段凸显的风险因素有产教融合项目对投资者的吸引力、职业教育法律法规的缺陷、政府官员腐败、中职产教融合项目社会需求等风险因素。建设阶段凸显的风险因素是政府官员腐败。运营阶段凸显了中职免学费政策变化的风险、职业教育法律法规的缺陷、招生与就业风险、产教融合项目风险界定不合理等风险因素。移交阶段凸显的风险因素是职业教育法律法规的缺陷。
  一些国家级风险因素可能贯穿于项目始终,但作为项目管理者,工作的重点是预防或化解本阶段凸显的风险因素。风险因素的产生往往不是单一的,可能产生多米诺骨牌效应,导致项目中止或终止。为了分析风险因素应对策略,笔者引用叶晓甦教授的集成化风险管理理论进行风险应对分析。本文重点分析了在风险评估中得到的前八个风险因素:
  1.政府官员腐败,由政府承担风险,风险应对措施是建立公开透明的管理机制,健全相关法律法规,并保证政策的持续性和稳定性。在特许经营协议中政府做出不贪腐承诺及违约后果条款。
  2.中职免学费政策变化风险,由政府承担风险,风险应对措施是将该政策列入中等职业教育长期发展规划中,保持该政策的长期稳定性。
  3.職业教育法律法规缺陷,由政府承担风险,风险应对措施是完善职业教育法律、法规。尤其是健全社会资本办学的相关法律,保护社会资本的权益。
  4.特许权收回及产教融合政策调整,由政府承担风险,风险应对措施是鼓励并约束有资质的企业参与职业教育,在企业纳税等政策上给予一定优惠。执行教职成〔2018〕1号文件精神。
  5.产教融合项目对投资者的吸引力,由项目承担风险,风险应对措施是政府出台企业参与职业教育的有利政策,如教职成〔2018〕1号文中的减免税政策。
  6.中职产教融合项目社会需求,政府和项目分担风险,风险应对措施是构建有利于职业教育发展的社会环境,学校培养真正满足行业企业需求的职业人才。
  7.招生与就业风险,由项目承担风险,风险应对措施是职业教育教学管理遵循以就业为导向,以能力为本位的教学质量评价观。要内外结合,持续创新,全员参与,注重过程控制。
  8.产教融合项目风险界定不合理,由政府和项目分担风险,风险应对措施是法律政策层面的风险因素倾向于由政府承担,市场层面的风险因素偏向于合作双方共同承担,项目层面的风险倾向于社会资本方承担。
  总之,对项目不同阶段凸显的风险因素要采取不同的应对措施,上文只对部分风险因素提出了应对措施。通常可以遵循如下原则处理不同的风险因素:对于损失程度大且发生概率高的风险因素尽量回避或转移风险,如购买商业保险;对于预防风险成本低于损失成本的风险因素,采取事前预防措施;当遇到风险因素在承受范围内时,可以自留风险。
  五、结语
  PPP职业教育产教融合项目风险研究是PPP模式在中等职业教育产教融合应用研究中不可回避的焦点问题。本文的目的是通过风险分析和风险管理,将绝大多数风险因素的风险值降到可控状态。在项目的全寿命周期管理中,从项目管理全局出发,评估项目过程中的风险因素,提炼重点风险因素,并制定应对措施,保证项目平稳发展。
  注释:
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