美国公立中小学教师绩效工资改革

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　　摘   要：美国公立中小学教师绩效工资改革依赖于相关部门对其政策的制定和执行。其中联邦政府的财政支持、州政府制定统一规划、各地方学区单独试行、教师联盟的支持等方面，对美国中小学教师绩效工资的改革起着关键作用。
　　关键词：美国 公立中小学 教师绩效工资 政策
　　教师质量是衡量学校教育水平的关键因素，美国学区教育委员会（Board of Education）通过教师的招聘制度、教师资格认定制度、终身教职制度、教师退休制度、教师工资制度等一系列措施，严把教师质量关，以便能够促进师资质量的提升。公立中小学教师工资制度在保障师资质量的过程中发挥着重要的调节作用，同时其在教师劳动力市场发挥着有效的激励作用。
　　美国公立中小学教师工资制度是单一薪酬制，其公平性与可操作性使其影响广泛。但是，随着市场经济的发展，人们在公平的基础上更加追求绩效，单一薪酬制的不足日益显露。20世纪80年代以来，美国掀起了追求绩效的工资改革浪潮，改革呈现出多層次、多样化的特点。
　　一、教师绩效工资改革与联邦政府政策
　　20世纪80年代初期，美国联邦政府开始关注公立中小学教师的绩效工资。联邦政府对于中小学教师绩效工资改革的关注，意味着这一问题在美国已经受到全国范围内的普遍关注。美国是联邦制国家，其公立中小学教育实行学区制度。因此，在美国整个公立中小学教育管理系统中，联邦政府发挥的作用有限，其功能的发挥仅限于政策引导和财政支持等，但即便如此，联邦政府教育法律的颁布对于美国基础教育的改革仍有深远的影响。
　　20世纪80年代，美苏冷战仍在继续，核武器竞争如火如荼。1983年，美国卓越教育委员会（National Commission on Excellence in Education）颁布了《国家处于危机之中：教育改革势在必行》（A Nation at Risk： The Imperative for Educational Reform）的重要文件，这一文件将教育与国家安全直接关联，在教育领域引起了强烈的反响。该文件列举了一系列教育问题，尤其是教育质量改善问题，由此引发了教育领域的一系列改革。该文件指出，将教师工资制度改革作为提高教育质量的一个重要手段，“公立中小学教师的薪酬不仅应该提高，而且要体现出专业竞争、市场选择和个人绩效的特征。薪水、晋升、教职应该与有效的教师评价体系相关联，该评价体系应该包括同行评议，并且能奖励优秀教师，鼓励普通教师，警示或者解聘表现差的教师”[1]。文件内容很快在实践中得到了响应，“1983年，采用绩效工资制的州还很少见，1986年后，已经有很多地区都开始实行教师绩效工资制度”。[2]
　　2002年，美国布什总统签署《不让一个孩子掉队法》（No Child Left Behind Act），指出提升教师质量是美国教育面临的主要问题，也是要解决的首要问题，因此各界要致力于教师质量的提高。该法律还强调要实施绩效激励计划，以配合其他计划来提高教师质量。该法律的第2条提出，“各州应该通过财政支持各地方的教育部门进行中小学教师工资制度的改革。各州和学区可以为师资不足学科的教师，如阅读、数学和科学学科，以及贫困学区的教师提供差别化薪酬或者绩效工资，以便提高教师质量并留住优秀师资”[3]。《不让一个孩子掉队法》于2007年被重新修订，国会的一些议员建议提供联邦资金供州和学区进行教师绩效工资改革，包括为高需求地区的教师提供额外资助，并且鼓励发展绩效工资以奖励那些使学生成绩获得很大进步的教师。
　　在2007年7月召开的美国教育协会（NEA）年会上，美国前总统奥巴马提议改变美国公立中小学教师工资的支付方式。几周后，民主党派政治家希拉里提出要在学校范围内实施激励性的教师绩效工资政策。前纽约市长迈克尔·布隆伯格（Michael Bloomberg）在城市联盟的年会上受到了热烈的欢迎，因为他提出“我们不仅应该给予那些承担艰巨任务及满足特殊需求的教师和领导奖励，而且要给予那些使学生得到更好发展的教师和领导奖励”。[4]
　　此外，联邦政府还提供各种资金来促进绩效工资的改革。例如，美国联邦教育部教育科学研究所提供了一个为期5年、共计约1亿美金的资助支持范德堡大学成立的绩效奖励中心（Center on Performance In-centives）。该中心致力于研究与教师绩效工资相关的问题。《高等教育法》（Higher Education Act）提到建立教师激励基金，联邦政府投入100万美元用于帮助州和地区改革传统的教师薪酬支付方式，这笔资金分用于全国大约15个州、35个学区以及很多特许学校。
　　二、教师绩效工资改革与州政府政策
　　美国的许多州也积极参与中小学教师绩效工资改革，而且发挥着日益重要的作用。2006年教育周质量统计报告（Education Week’s 2006 Quality Counts Report）显示，美国已有13个州出台了鼓励公立中小学教师绩效工资计划的政策[5]。美国教育委员会（Education Commission of the United States）的一项数据显示，2007年，美国至少有12个州制定了包含绩效工资因素的不同工资计划。
　　2000年11月，亚利桑那州以53%的选票通过第301号提案[6]，该提案规定每年提供大约4.45亿美元用于亚利桑那州的教育项目，其中约3.9亿元直接用于中小学，这一部分基金被称为“教室场地基金”（classroom site fund）。“教室场地基金”规定：亚利桑那州所有学区的中小学教师工资必须在一定程度上体现按绩效发放的原则，所有公立中小学教师都应该被鼓励;各学区可以灵活制定自己的计划，但是必须遵守州制定的基本指导方针。例如，20%的基金用来增加教师基本工资，40%的基金用来发放教师绩效工资，其余基金可用于“项目选择”，包括减小班级容量、增加教室供给、提供课程材料或者计算机设备、开展教师培训、支付教师责任保险（teacher liability insurance）额外薪酬等方面。 　　三、教师绩效工资改革与学区政策
　　美國宪法第10条修正案明确规定：凡是本宪法未规定的、州未禁止的那些权力，均保留给各州及人民。由于宪法未提及公共教育的权限，因此美国公共教育的权力便保留在了州一级。同时，州又把大部分财政和管理的权力放到地方学区。地方学区除了要在州法律和具有法律效力的规定范围内行事外，具有相当大的独立性和自主权。例如，地方学区可以在教育领域开展各种形式的革新，增设新的课程或计划;有权直接管理本地区的各类公共教育单位;有权决定本地区采用的教材;有权任命校长，雇用中小学教职人员;负责与教师工会谈判，确定合同内容，决定本学区教师的工资标准等。
　　在联邦政府和各州行动之前，许多地方学区就已经开始尝试改革中小学教师工资制度，最为著名的就是美国科罗拉多州的丹佛市。
　　1999-2003年，丹佛市在16所中小学校试行中小学教师专门工资计划，这一计划得到了丹佛教师联盟的积极支持。2004年，丹佛教师联盟和丹佛教育委员会达成一致，于2005年在全区范围内试行“教师专业补偿计划”（Professional Compensation Plan for Teacher），丹佛市的选民同意征收2500万美元的税收用于该计划的启动。丹佛市同时也从联邦教师激励基金得到了570万美元的资助。该计划通过不同的方式进行教师绩效奖励。例如，中小学教师可以通过获得额外的知识与技能得到奖金，这种知识与技能的习得可以通过高校课程，也可以通过校长支持的一些项目。此外，在贫困地区或贫困学校任职的教师也可以得到绩效奖励。同时，丹佛市也会依据学生学习成效来决定教师得到的工资奖励。
　　四、教师绩效工资改革与教师联盟
　　在美国，教师联盟在中小学教师工资制度的管理中发挥着重要作用。除了全国性的教师组织外，各州、各学区也都成立了各自的教师联盟，并积极参与到有关教师利益的决策中来，形成了“集体谈判”（collective bargaining）这样一种对教育有很大影响的重要干预形式。这种“集体谈判”的形式已经成为公共教育事业的重要环节，它可以影响教师的工资、工时、工作条件等方面。
　　美国具有代表性的两个教师联盟是美国教育协会（National Education Association，NEA）和美国教师联合会（American Federation of Teachers），他们对教师薪酬制度改革的态度不同。《2006年美国教育协会手册》（The 2006 NEA Handbook）明确指出，“支持使用基于学历、入职培训、职业成长及教龄的工资制度，反对依据绩效来发放工资，或者通过额外薪酬来吸引和保留师资的制度”[7]。然而，美国教师联合会认为，单一薪酬制度有很多弊端，而且不能使教师像社会上的其他行业一样获得绩效奖励。该协会鼓励地方相关机构尝试不同的教师评估方式和工资制度，尤其对那些获得额外技能和知识的教师，以及对那些在贫困地区任职的教师给予奖励。教师绩效工资改革直接关系到教师的利益，教师对于这一改革的态度直接影响到改革的成败。如果多数教师认同美国教师联合会的观点，某种程度上可以代表教师对于绩效工资制度改革的态度是积极的。相反，如果教师更倾向于认同美国教育协会的观点，那就代表实施绩效工资政策改革的阻力会非常大。
　　五、结语
　　20世纪80年代开始，公立中小学教师绩效工资改革在美国引起了普遍的关注。各地方学区积极探索和实践教师绩效工资改革，尽管许多探索失败了，但也不乏成功的案例。州政府逐渐加大了其对公立中小学教师绩效工资改革的干预力度，许多州陆续颁布了相关的法律条令，将绩效工资改革的大权逐渐收回到州一级，州在公立中小学教师绩效工资改革中扮演着日益重要的角色。同样，联邦政府的支持对于教师绩效工资改革也起到关键的作用。美国公立中小学绩效工资改革发展的基本趋势表明，美国的教师绩效工资已经逐渐从地方学区的零星实践，走向了州一级的统筹规划，并且很多地区直接获得了联邦政府的资助。
　　参考文献：
　　[1][2]Brandt Richard Martin. Incentive Pay and Career Ladders for Today’s Teachers： A Study of Current Programs and Practices[M]. Albany， N.Y.： State University of New York Press， 1990：3.
　　[3][4]Joan Baratz Snowden. The Future of Teacher Compensation[D].Washington D.C.： Center for American Progress，2007.
　　[5]Robin Chait. Current State Policies to Reform Teacher Pay[D].Washington D.C.： Center for American Progress，2007.
　　[6]Bradford R White. A Case Study of Proposition 301 and Performance-based Pay in Arizona[J]. Consortium for Policy Research in Education，2002（2）：11-12.
　　[7]Dan Goldhaber. Teacher Pay Reforms： The Political Implications of Recent Research[D]. Washington D.C.： Center for American Progress， 2006.
　　编辑 王亭亭   校对 朱婷婷
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