多源流视角下云南“史上最严”旅游市场治理分析及启示
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作者:靳明珠
摘要：云南素有“植物王国”等美称，是我国西南边疆的旅游文化瑰宝。然而近几年云南省旅游业屡遭投诉“黑导游”“游客被打”等恶性舆情事件，引起公众愤然。为挽救云南旅游文化产业的美好形象，“史上最严”旅游市场治理行动应运而生。文章将以多源流理论模型为分析工具，梳理问题源流、政策源流、政治源流，探讨三源流耦合形成“政策之窗”的过程，并深思云南省旅游市场治理的可行性建议。
关键词：云南;治理;云南旅游业;多源流理论
中图分类号：D668 文献标志码：A 文章编号：1674-9324（2020）11-0103-02
一、云南旅游市场秩序问题的出现和相应政策的出台
旅游业作为云南省的支柱产业，其发展一直受到当地政府的重视。2016年赴云南省旅客人数高达4亿有余，但可喜的数字背后隐含着危机。自2014年至2016年，不断有新闻媒体曝光游客在云南旅游时遭遇各种“霸王合同”“导游辱骂赶游客下车”等负面舆情事件，直至2017年初有游客微博曝光称在云南丽江旅游期间遭到殴打导致毁容，将社会舆论推向高潮。为了彻底治理长期以来云南省旅游市场秩序的混乱，云南省于2017年4月出台“史上最严”《云南省旅游市场秩序整治工作措施》，进行了有效的治理行动。
二、多源流模型分析框架
多源流理论的提出者约翰·W·金登认为一项成熟的政策的制定需要问题源流、政策源流和政治源流三种源流匯集而成，三种源流耦合之后形成“政策之窗”，使曾被关注却迟迟无法形成的政策，在一个关键的时间点被多方关注后，提上议程成功出台。该理论在公共政策分析过程中得到广泛的应用，可以为棘手的社会治理问题提供理论支持，汇集三大源流：问题源流——社会某一领域出现突出问题、政策源流——相关的铺垫的政策陆续出台、政治源流——公众舆论的助推和政府相关部门的重视和配合，从而成为在“政策之窗”得到治理的最佳政策。
1.问题源流。2017年1月发生的丽江游客自爆被打毁容事件成为公众舆论的焦点。尽管涉事的6名嫌疑人案发时就被警方拘留处理，但因为网友质疑警方为何不对伤者进行伤情鉴定愤怒难平，质疑云南省旅游治安问题不断，引起国家和省相关政府部门的高度重视。该恶劣事件成为4月紧急启动云南省旅游市场治理行动的助推器。
2.政策源流。近几年来云南旅游业乱象被政府和社会各界所关注，围绕着整治旅游产业的政策建议不断出现，形成了政策源流。从2014年云南省创建“一站式投诉平台”到2015年“有诉必应”，再到2016年成立“购物退货监理中心”，投诉并未减少，云南旅游业乱象的根本问题利益链没有捣毁。直到2017年1月政府下发《深入开展旅游行业整治规范旅游市场秩序工作方案》，紧接着2月至5月国家旅游局联合公安部、国家工商总局，对丽江重点督促检查。2017年3月24日，下发《关于印发云南省旅游市场秩序整治工作措施的通知》一系列整治行动的准备和铺垫就绪，直到2017年4月“史上最严”《措施》重拳出击，云南省旅游市场乱象治理才初见曙光。
3.政治源流。此次治理行动的政治源流的形成离不开公众情绪的推动和各政府部门管理职能配合。2017年2月9日知名演员袁立在媒体上曝光“福贡、泸水垃圾倾倒污染怒江事件”，引起多个新闻媒体报道，相关政府得知舆情后火速回应，承诺严肃处理相关人员。媒体网络的监督使得怒江的环境保护问题切实得到第一时间解决，公众舆论形成政治源流，推动了治理进程。同时政治源流也需要政府部门进行管理权限的有效调整。从整治行动来看，国家层面《旅游法》的贯彻和国家旅游局“不合理低价游”的整治，积极引导云南省委省各级政府等多方位紧密配合，形成有效的政治源流。
4.三源流耦合的实现及整治政策形成分析。此次“史上最严”整顿政策的出台和实施，集合了问题源流——云南旅游乱象焦点问题引起的社会与政府等多方关注，政策源流——多方齐心协力建议相关整治旅游业的政策的提出、讨论、论证、出台，以及政治源流——持续发酵的国民情绪和公众舆论基础、政府相关部门管理权限的有效调整，形成了云南省旅游业整治的“政策之窗”，促成了该政策的成功出台和实施，改善了乱象丛生的情况，有利于云南旅游业健康持续发展。多源流理论为云南省旅游市场治理政策提供了一种解释视角，当三源流耦合后形成“政策之窗”，受到关注的整治政策才得以制定和实施，多源流理论模型为政府实施政策干预和治理行业乱象提供了有效的思路。
三、整治行动的启示
1.整治行动过后的思考。云南省整治旅游市场秩序后，2017年上半年投诉量明显下降，2018年接待游客6.88亿人次，实现旅游业总收入近9000亿元，同比增长30%，然而应对云南旅游行业的危机难道仅仅是整治乱象就够了吗？自2016年起，云南省已有旅游业相关数据被周围的省份如贵州赶超的例子，这让当地政府在为整治行动的初见成效欣喜的同时也为云南到底该如何发展画了一个问号。
2.云南省旅游市场治理的可行性建议。（1）政府层面。云南民族特色浓郁，边疆文旅资源优势明显。结合这些资源优势，政府部门应配套相应的政策干预，鼓励旅游产业转型升级。一是发展旅游新业态。由原来的单一型观光型旅游模式向结合养生、运动、民族文化、特色餐饮、酒店综合体的复合型旅游模式转变，争取把云南打造成具有边疆民族地区特色的现代化旅游目的地，辐射东南亚的区域性国际旅游热点。二是发展高端精品旅游。引进国际知名酒店品牌，培养高端旅游接待能力。在乡村旅游的基础上打造精品民宿，原始村落与特色小镇结合，现代与乡村旅居文化结合。三是推进管理服务升级，提高导游行业准入门槛，提高服务意识。相关部门监督确保导游基本收入，真正杜绝吃回扣领购物等非法行为。四是推进旅游数字化。云南于2018年3月推出“一部手机游云南”，方便游客“吃住行游购娱”。建立导游旅行社网上查询体系，消费者能第一时间辨别旅行社是否被列入黑名单。五是加大景点监管力度，加大旅游公共基础设施建设，推进“厕所革命”，加快推进休息站、游客服务中心、公共标识等建设。防止环境污染和生态破坏，确保游客生命安全。（2）社会和市场层面。一是举办云南少数民族文化交流活动，让旅客了解云南边疆少数民族文化，尊重少数民族习俗，减少文化冲突。二是打造云南绿色产品知名品牌，引进高科技，克服运输难、保鲜难等问题，把云南特色的茶叶、野生菌、热带水果、小粒咖啡、药材等绿色产品远销省外甚至境外。三是借鉴美国黄石公园等公路旅游的成功模式，发展云南的美丽公路旅游路线，比如打造怒江最美公路，为自驾游提供露营地、加油加气充电站、应急救援等配套设施。四是鼓励民众利用好新媒体平台进行舆论监督，利用投诉平台维护自身权益，参与旅游志愿者服务。五是建议旅行社实行透明行程，如全程网上直播，让强制消费、辱骂游客等行为无处藏身。
在政府为主导、社会和市场等各层面的积极配合的协同治理下，杜绝旅游市场乱象，优化云南旅游市场体系，打造民族文化经典品牌，可以巩固旅游市场稳定发展的局面，有利于云南边疆地区文旅产业经济的发展。
四、结语
随着此次治理行动的有力进行，全省投诉量大幅度降低，与此同时旅游人次和收入都呈上升趋势，云南旅游业重拾民众信心。然而如何能真正打造“七彩美丽云南”的金字招牌，让投诉事件不再像“野火烧不尽，春风吹又生”一样再次抬头，都与相关政府、社会各界的共同努力分不开。期待此次“政策之窗”的开启，迎来的是云南省文旅市场经久不衰的新繁荣、新气象。
参考文献：
[1]方盛举，曹昶辉.我国边疆文化治理的挑战及其应对[J].新视野，2019，（01）：76-83.
[2]约翰·W·金登.议程、备选方案与公共政策[M].北京：中国人民大学出版社，2004.105-220.
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