约束我国耕地资源可持续利用的相关机制探析
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作者: 姚树密
摘要：我国耕地资源的可持续利用面临着多种约束机制，主要体现在产权制度不完善、征地机制不完善、监督机制不完善、考核机制不完善等方面。这些约束机制影响了农村经济社会的协调发展，必须正确分析并探索出合理的应对措施。
关键词：约束；耕地资源；可持续利用；机制
中图分类号：F205 文献标志码：A 文章编号：1674-9324（2012）09-0276-02
在我国这样一个人多地少的国家，如何强调耕地资源的重要性都不过分。但是经济社会的可持续发展，又使耕地资源的转化利用成为必然，如何实现耕地资源的可持续利用，对于保证国家的粮食安全，构建和谐社会，都具有重大现实意义。当前我国耕地资源的可持续利用还面临着许多约束机制，影响了农村经济社会的协调发展。
一、目前约束我国耕地资源可持续利用的相关问题
1.农村土地产权制度不完善。农村的土地归农民集体所有，这在《宪法》及其他法律中均有明文规定，但是“集体”到底指哪一级，法律规定则含糊不清。农村集体土地产权的主体模糊，导致无人真正为其利益负责，导致为获得短期利益而掠夺性经营的做法，致使土地资源质量下降。
2.土地征用中存在很大随意性和功利性。主要表现在：①随意扩大征用范围，有的甚至打着公共利益的旗号，为商业开发甚至所谓的开发区建设随意占地，这也成为不少地方大量存在土地利用纠纷和干群关系紧张的重要因素。②土地利用和开发没有统一规划，只讲经济效益不讲社会效益，在招商引资中为吸引外资不惜拿土地做筹码，只要能引来资，就敢随意给地。③更突出的是土地行政征用中侵占土地农民集体土地所有权的利益。在集体所有土地转化为城镇建设用地的过程中，政府考虑的重点是本级财政的利益，投资者的利益，往往忽视了本来作为土地所有者的农民集体的利益，用很低的价格把农民的土地拿过来，几乎否定了整个被征用的集体土地所有权的经济利益。
3.监督制约机制不健全不完善。一是对于土地违法行为缺乏有效监管，在当前的政策构架下和利益格局下，让地方政府来充当耕地的保护者，无异于让老鼠来守油瓶。二是具体操作过程没有有效监督，一些地方在征地过程中搞暗箱操作，这种做法，在有些地方成为土地违法犯罪的温床。三是现行土地收益分配办法不合理，助长了地方以地生财的冲动。现在不少地方财政都成了土地财政，一些地方政府吃祖宗饭、断子孙路的短期行为越来越明显。
4.现行考核制度不科学、不可持续。现行地方政府政绩考核还主要以GDP崇拜为准，忽视环境的承载能力和能源、资源条件的协调发展。单纯追求GDP的增长，以浪费资源、破坏环境为代价追求一时的经济发展是不可取的。我们所需要和追求的发展，是经济社会全面发展，是致力于代内公平和代际公平的发展。片面重视经济发展的考核机制直接导致了以牺牲土地资源、生态环境为代价发展经济的诸多问题，严重影响了我国耕地资源战略性作用的发挥。
二、相关对策探析
针对约束耕地资源可持续利用的诸多因素，我们必须深入思考，积极探索，寻求科学合理的应对之策。
1.坚决贯彻实施最严格的耕地保护制度。最严格的耕地保护制度在我国早已确立，但在具体实施中，效果却并不理想。今后要认真落实耕地占补平衡措施和国家土地利用总体规划，使耕地保护真正落到实处。第一，要严格认真落实耕地占补平衡。当前我国正住在向现代化、工业化和城镇化发展的关键时期。一个地方，工业化和城镇化发展，经济发展和人们居住条件的提高和改善都不可避免的需要占用一定的土地包括耕地。但占用后，一定要切实落实占补平衡，不能仅仅是交一部分耕地占用费而了事。第二，严格执行国家土地利用总体规划。国家土地利用总体规划的权威性要切实保证，保证的关键就是要严格执法，落实责任制和惩戒措施。在城市发展中，要优先整合城市现有土地，适度向空中要空间，并提高土地利用率，对一些小、散、落后的产能坚决取缔和拒绝。现在的问题是一些地方在城市发展中，为了绕开矛盾和实现所谓的低成本，优先开发城郊土地包括耕地，这种现象要坚决制止和改变。
2.建立全国统一的耕地利用公示制度。为确保最严格的耕地保护制度得以贯彻和实施，应建立全国统一的、科学的、行之有效的耕地利用和保护公示制度。那个地方因为什么原因改变耕地使用功能多少亩，占补平衡费用交到了那个地方，这笔平衡费用于了那块耕地整理，整理的效果怎么样，都应一一公示，并接受相关部门的稽查和媒体监督。
3.改革产权制度。改“承包制”为“永包制”。当前之所以土地违法现象不断，耕地被破坏严重，最关键问题是目前耕地缺乏事实上的主人。耕地归村集体所有，事实上等于大家都有和都没有，无法真正让农民行使土地所有者的权益。要明确农村土地尤其是耕地的所有者权益，改“承包制”为“永包制”，让村集体的每一个农民在真正意义上成为代国家行使土地所有权者，或说是国家把耕地的所有权能无偿的让渡给农民行使，让农民在法律地位上取得保护耕地的资格。
4.改革和完善现行土地征收制度。要明确国家土地征收的范围，把真正公益性的建设项目和商业开发和建设区别开来。对于商业开发和建设，政府要坚决退出来，做好监督和管理工作；对于公益性的建设项目政府要在合理节约利用土地的前提下，公开建设的所有环节和过程，以接受社会的监督。同时不论是公益性的建设项目还是商业开发和建设，涉及到利用耕地的，都要严格遵守国家的相关审批制度，切实做到不踩红线。同时要明确把土地征收的收益的大部分要留给土地所有者，这个措施，也在一定程度上遏制地方政府的征地冲动。
5.完善监督制约机制。要完善对土地违法行为的监管，要制定相应法律法规和措施，必要时要用刑法来调整，对破坏土地资源严重的地方当政者，要坚决予以处理。要纠正当前的一些错误做法和认识，如某些地方，对土地违法违规的地方领导，只要当地经济发展了，就会被认为是“功臣”，要想真正实施最严格的耕地保护制度，一定要刹住这种歪风，一经发现严肃处理，坚决不能树这方面的坏榜样。
总之，只要正确认识我国耕地资源可持续利用的约束机制，并找出并落实相应的措施，就会使我国的耕地保护和利用走向良性发展轨道，为我国的经济社会发展提供有效保障。
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作者简介：姚树密（1975-），男，山东曹县人，上海交通大学法学硕士，菏泽医学专科学校社科部讲师，兼职律师，研究方向为法学，德育。
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