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浅谈《环境保护法》之修改

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  摘 要:伴随着环境法部门蓬勃发展的是生态环境的日益恶化,环境危机的不断加深,人们不愿意像温水中的青蛙一样等待环境噩耗的到来。人们纷纷把目光聚焦到作为环境保护领域导向的基本法,希望从中找到解决当前中国环境问题的出路。早在2007年中国环境资源法学年会上,学者们就以环境保护法的修改为议题,对环境保护法从最初的价值目标到最终的体系构建都有各抒己见。时隔4年,终于在2011年环境保护法的修改提上日程。下面我就分析一下中国环境保护法的修改问题。
  关键词:环境保护法;修改;建议
  环境法是一门神圣的法学学科,它致力于为全人类的生存环境而奋斗;环境法又是一个伟大的法学部门,我们也许再也找不到任何一个法律部门可以将全人类的命运紧紧联系在一起。自1972年联合国环境会议召开之后,可持续发展观念逐渐渗透到各国的环境保护法理念中。时至今日,各国环境保护法虽然规定各有不同,但其追求却异曲同工——为了人与自然的和谐,为了人类的健康和福祉。环境法也正在通过各种力量渗透到国家的外交,它的地位如此重要,也许不久的将来会成为处理国际社会关系的重要导则。
  一、环境保护法修改的原因
  (一)国内因素
  法律是人民可以依靠的最后的、最具有强制力的救济措施。环境保护法作为环境保护领域的基本法,理应是这种最后救济的保障。面对日益恶化的生存环境和频发的恶性环境事件,人们纷纷向法律寻救救济,的道德确实法律苍白无力的回答。康菲溢油事件悬而未决,久讼成疾,希望破灭的不仅仅是直接受害的渔民,还有整个渤海的生态系统。更可怕的是,肇事者逃之夭夭后侥幸心理支配下的肆无忌惮以及一连串不良的带头连锁反应。
  虽然稳定性对于法律的权威而言至关重要,但同时法律也是深深植根于并服务于社会现实的。制度是社会的先导,并在社会发展的刺激下不断更新。当制度上的先导性优势不复存在甚至落后于社会现实时,我们就必须跳出法律稳定性的领域寻求法律的公平正义。近年来,环境保护领域一系列法律法规修订不断,如水污染防治法等,但是收到的效果甚微。所以我们不得不思考,在法律法规越来越多的情况下,为什么我们的环境每况愈下?
  (二)国际形势的需求
  一直以来,中国都作为发展中国家的代表在国际舞台上活跃。随着全球性环境问题的出现,中国多次参加有关环境保护的国际会议并在其中发挥重要作用,也签署了一系列的国际环保条约及协定。例如哥本哈根气候变化大会、墨西哥坎昆气候大会、德班大会。中国在哥本哈根气候变化大会召开前夕第一次以约束性指标的方式宣布,“到2020年,中国单位GDP二氧化碳排放将比2005年下降40%—45%”。能否达到这一目标不仅仅是中国一个国家的责任,它也代表着中国政府在国际社会的地位和威信,世界将瞩目中国。中国一直都是以负责任的大国形象出现在国际社会,现阶段正是中国经济高速发展的阶段,由于面临着经济发展的压力,中国政府在每一次的国际会议上都略显被动其承担的国家责任是对国内环境保护事业的严峻考验,中国能否顺利完成减排关乎中国的国际形象。
  在国际社会对环境保护事业越来越重视的形势下,中国日后面临的环境保护责任将会越来越重。按照我国的法律规定,国际条约或协定都需要纳入国内法的范畴才会被视为法律,因此我们必须调整好国内立法,更好的履行国际责任。环境责任不是适合以邻为壑的领域,环境问题没有边界,环境的恶果最终需要由全人类承担,波及的范围只是时间的问题。
  二、环境法实质内容的缺失
  1979年环境法制订时,我国刚刚开始改革开放之路,市场经济不发达。环境保护在国际国内的形势也与现在大相径庭。
  (一)价值目标的缺失
  经济发展与环境保护之间的矛盾似乎很难得到调解。我国环境保护法第一条规定:“为保护和改善生活环境与生态环境,防治污染和其他公害,保障人体健康,促进社会主义现代化建设的发展,制定本法。”可见政府对经济发展的重视程度。从人类的角度来看,二者是为了满足人类生存发展,所不可或缺的,一种属于经济利益,一种属于环境利益。目前的状况是,人们过分狂热的追逐经济利益——一种可以立竿见影的利益形式——而放弃对环境利益的维护,例如政府的目前的政绩观,就是以经济效益作为标尺加以衡量,它导致地方政府尤其是行政首长长期忽视潜在的环境利益,追求短期的经济利益。
  “先污染后治理”的老路是发达国家所经历的,正是这种污染的切肤之痛让他们端正了经济利益与环境利益这一天平。日本1967年的《公害对策基本法》于1970、1971、1973、1974、1983年进行了五次修订,立法目的删除了“与经济发展相协调”的条款,规定了关于自然环境的保护,把它与公害对策作为环境法的两大原则。①
  对于环境保护这一领域,我们不能抱着“不到黄河不死心”的态度对待,人类承担不起这样的恶果。人类只有一个地球,一颗从宇宙大爆炸开始经过了上亿年时间才形成的适合人类居住的星球,我们现在的生存环境,水,大气,草原,湿地,森林等等地球上的自然元素,他们整合成为今天这样一个此消彼长此生彼殆的统一整体的时间长度漫长的我们无法想象。也许整个人类存在的历史在这段时间长河中都可以被忽略。这说明了我们的地球多么的珍贵和稀有。
  我们不应当忽视环境利益,他直接关乎人类生存。气候变暖,冰川融化所带来的后果不仅仅是海平面的上升和陆地被湮没。有研究表明,冰川是最适合病菌潜藏的区域之一,冰层较厚,太阳光很难穿透冰层,冰层下的温度极低,非常适合病菌的保存。在地球上生存了上亿年的病菌便被封存到了冰川的冰芯之中。病毒的生命力通常是极强的,即使在经过了几亿甚至是更久的时间,一旦遇到合适的条件便会立刻繁衍。这里的“合适的条件”,就是指的温度升高,冰川融化。一旦气候变暖,冰川融化,潜藏在冰心中的病菌散布,那将是人类与病菌的背水一战。2003年SARS肆虐成灾,民众死伤无数,人人都惶恐至极。那个时候,人们关心的焦点当然不是经济的发展而是生存问题。   所以,经济利益从来就不是人们追求的最终利益,也不是人类发展最终需求。经济需求在很大程度上是为了生存和物质精神享受,而环境利益是二者的重要组成部分。比如说人们现在买房子,关心绿化问题,谁都希望自己可以生活在绿树成林碧海蓝天下,这显示了公众对环境利益的需求。环境保护法的价值目标应当重在对环境利益的保护,而非“促进现代化发展”。
  (二)制度设计的缺失
  1.环境保护原则的缺失
  环境保护法作为一个独立的法律部门,已得到学界的普遍认可。我国的民法通则第四条规定:“民事活动应当遵循自愿、公平、等价有偿、诚实信用的原则。”这就将以上的几项原则以法律的形式确定下来,在司法中,当法官遇到特殊情形,可以直接以以上原则作为审理案件的依据。
  虽然生态保护、预防原则、污染者治理等原则已经被公认为是环境保护应遵守的基本原则,但是这些原则并没有体现在我国的环境保护法中。在司法实践中,这些原则更像是一种环境政策而非法律,这就使以上原则的权威性大打折扣。对一般民众来讲,司法领域的环境教育效果要比立法领域收效更快。我们必须重视以上原则在司法实践中的应用。
  2.公众参与制度的缺失
  在我国现行法律框架下,政府只手撑起了环境预防、监督、管理、诉讼等一系列的责任。政府独大正是我国现行环境保护制度的积弊所在。我国现行环保制度,环境保护几乎由政府操办,环境行政管理制度较为完备,政府责任制度严重缺失,公众监督和参与制度少之又少,政府“有权力、没责任”,公众“有利害。没权利”,环境保护成为政府大权独揽的“专利”。②要加强环境保护,使环境公益真正得到保障,就必须从强化政府责任和加强公众参与两方面做起。公众参与在国际社会和各国环境法理论与实践层面都有十分重要的地位和作用。国际法文件如《世界人权宣言》、《公民及政治权利公约》、《发展权宣言》、《环境与发展宣言》、《21世纪议程》等都为公众参与提供了国际法依据,公众参与作为实现可持续发展的重要条件之一已成为世界各国的共识;许多国家的环境法也对公众参与作了明确规定。相比之下,我国现行的环境保护法为公众参与到环境管理提供了很少的依据。环境保护法第六条规定:“一切单位和个人都有保护环境的义务,并有权对污染和破坏环境单位和个人进行检举和控告。”公民有保护环境的义务,也有检举和控告的权利,但公民的权利却到此戛然而止。公民检举和控告后,还是要由政府对污染和破坏环境的单位和个人进行最终的处理。环境保护不能仅仅依靠政府。造成污染的企业通常是某些地区的纳税主体,政府与这些企业的关系,就不仅仅是环境保护机关和污染企业那么简单,他们之间最主要的关系是政府与纳税人,这些污染这是政府的政绩的有力推动者,政府部门对污染企业的“手下留情”就不可避免。
  社会公众参与环境保护活动的广度和深度有赖于相关法律制度的建立和完善,这是发达国家环境保护为我们提供的经验,因此我国环境保护法应当提供良好的公众参与机制,促进环境保护工作的有效开展。
  三、完善我国的环境保护法
  目前学界比较一致的观点是将我国现行的《环境保护法》通过修改,使之具备基本法的地位。环境基本法,是指一个国家制定的全面调整环境社会关系的法律文件,也成为“环境宪法”。他是综合性的环境保护法律,立法精神在于宣示一个国家的环境观和环境政策,其内容是与环境法的基本范畴相对应,整合复杂的环境法规的共通概念、原理、原则、制度和措施,构成环境法体系整合的基础。环境基本法“通常表现为一个国家的最高环境立法”。③美国1969年《国家环境政策法》是一部从宏观方面调整国家基本政策的法律,他已同意的国家环境政策、目标和程序改变了行政机关在环境保护问题上的各行其是、消极涣散局面,改变了过去那种忽视环境价值的决策方式。所以同其他的环境法规相比,他在美国环境法体系中显然处于更高的地位。④该法有力的推动了联邦和各州的环境保护立法。
  虽然美国《国家环境政策法》更加趋向环境政策法的立法模式,与我们国家环境基本法的立法模式有所区别,但是我们也是可以借鉴其有效方面。目前我国的环境保护立法数目颇多,但是形式各异,价值目标各不相同。修改《环境保护法》的目标之一就是整合这些涣散的法律法规,使之统一步调,共同推进我国的环境保护工作。
  1.在法律条文中明确规定可持续发展原则、预防原则、污染者治理等环境保护的基本原则,环境立法就是要将人们的行为约束在以上原则的范围之内,尽最大限度来保护我们这个脆弱的生态系统不再过分地受到人们的干扰和破坏;可持续发展要求保证资源永续利用,实现持续共进有序发展。当前其他国家的法律都突出可持续发展的立法思想,把可持续发展确立为环境立法的指导思想,是十分必要的,它对完善我国的环境法具有重要意义。
  2.建立有效的政府环境责任制度体系。要明确政府的责任,政府在环境保护中发挥至关重要的作用。如《水污染防治法》第四条规定:“县级以上人民政府应当将环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划,采取防治水污染的对策和措施,对本行政区域的水环境质量负责。”同时规定了国家实施水环境保护的目标责任制和考核制度,江水环境保护目标的完成情况作为对地方政府及其负责人考核评价的内容之一。我们可以把这一环境保护目标管理责任制收归《环境保护法》麾下。环境保护目标责任制度是将环境保护责任具体化为纵向到底、横向到边的各地区、各部门、各岗位环保目标。将主要领导作为第一责任人,分管领导作为第二责任人,所有组成公务员作为连带责任人的自上而下签订环保目标责任书制度。环境保护问责制度应当根据环境保护目标管理责任制的要求,对责任主体和责任形式进行改进,最终成为政府承担环境行政责任的重要机制。⑤
  3.建立有效的公众参与和监督机制,扩大公民参与环境事务的范围。现有的评价体系对于享有环境权益的广大社会公众来说是封闭的,只有政府部门的自我评价,缺少社会评价因素。《环境保护法》应当通过切实的规定赋予公民广泛环境立法参与权、执法监督权,更重要的是赋予公民环境诉权,建立健全环境公益诉讼制度。当然,我们并不认为公民个人真的可以代替国家执行法律,也不相信我国法律规定的公民检举权就是检举的“权力”,环境诉讼中的公民起诉权仍然只能是一种公民权利。这是一种来自环境责任的权利,而不是以实现个人利益为目的的权利。⑥
  注 释:
  ①原田尚彦.环境法[M].北京:法律出版社,1999,13.
  ②巩固,公众环境利益:环境保护法的核心范畴与完善重点,2007年全国环境资源法学研讨会论文集.
  ③吕忠梅高利红余耀军著《环境资源法学》,中国法制出版社2001年6月北京第一版,第48页.
  ④王曦.美国环境法概论[M].武汉:武汉大学出版社.1992.215.
  ⑤夏敏,张卉聪,我国水污染防治法的制度创新及对环境保护法修改之启示,《内蒙古社会科学(汉文版)》2010年1月.
  ⑥徐祥民,凌欣,陈阳,环境公益诉讼的理论基础探究,《中国人口资源与环境》2010年第一期.
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