基于SCP范式的中国民航运输业政府管制问题探析

来源:用户上传      作者: 王洪远

　　摘 要：本文用实证分析的方法系统分析了中国民航运输业的竟争和管制状况，提出了政府过度管制下民航运输业存在的产业规模偏小、高进入壁垒和高退出壁垒的市场结构、刚性成本结构、低效率和低利润率等问题，并从放松政府管制、引导产业升级、改善公司治理、制定反垄断和公平竞争法规等方面提出了促进竞争、提高民航生产效率的政策建议。
　　关键词：民航运输业；SCP范式；政府管制；政策建议
　　目前，我国自然垄断性行业伴随着市场经济体制的深化改革，已经成为社会各界关注的焦点。通过研究我发现，在政府严格的管制下，一些自然垄断性行业出现了资源配置不合理，市场竞争能力弱、消费者权益得不到保障、企业成本偏高等问题。在我国在"十二五"规划中又进一步明确提出："我国正处于改革的攻坚阶段，必须以更大决心加快推进问题，使关系经济社会发展全局的重大体制问题取得突破性进展"。
　　本文利用SCP范式，即结构、行为和绩效，对中国民航运输业进行分析，进一步分析了解我国民航运输业政府管制现状及其存在的问题，通过对比分析欧美发达国家对民航运输业管制的成功经验，得出适用于我国民航运输业政府管制的政策性建议。
　　一、中国民航运输业的结构、行为和绩效分析
　　1.市场结构
　　（1）行业集中度。在全行业的20家民航公司中，中国国际航空公司为最大航空公司，2010年完成运输总周转量34.4亿吨公里，占全行业的24.5%，为国内民航企业的龙头公司。与国航规模接近的有中国南方航空公司和中国东方航空公司，2010年完成航空运输总周转量分别为29.96亿吨和公里、239亿吨公里，分别占全行业运输总周转量的21.3%和17%。由此可以看出，民航运输业是高度集中的行业。
　　（2）进入壁垒和退出壁垒。在中国，民航业是一个高进入壁垒的行业。根据《民航法》规定，设立航空公司应当具备符合国家规定的适应保证飞行安全要求的民用航空器、有必需的依法取得执照的航空人员、行政法规规定的其他条件。这从技术水平等方面对企业进入形成了一定的壁垒。除了资金和技术的要求，阻碍航空公司进入的最主要的壁垒是航空公司的行政审批。中国《民航法》规定，设立公共航空运输企业，应当向国家民航总局申请领取经营许可证，并依法办理工商登记。
　　（3）成本结构。从短期分析，民航运输企业的成本由固定成本和变动成本构成，固定成本的主要部分是民用航空器的折旧费用，由于飞机购置价格很高，高额折旧加上由于管理粗放居高不下的管理费用，形成航空公司巨大的固定成本；从变动成本分析，由于航空油料供应的垄断体制，部件的维修成本更高，库存占用资金和成本都很大），造成我国民航企业单飞变动成本处于较高水平。
　　2.企业行为
　　（1）价格竞争。长期以来，中国对民航运输价格实行严格的管制政策，中国民航总局对航空企业制定统一运价，严格限制航空企业降低运价进行竞争。由于运价过高和工作中的低效率，民航系统遭到了来自各方面的批评。
　　（2）服务竞争。随着国内民航运输市场价格大战的偃旗息鼓，航空公司进入了服务竞争阶段。目前，国内一些航空公司通过了ISO9000认证，基本上做到了服务"标准化、规范化、程序化"。
　　（3）品牌和广告竞争。航空运输产品具有极高的同质性，为了获得竞争优势，航空公司需要将自己的产品和服务与其他供应者区分。虽然突出微笑服务、推出优质餐饮或赠送礼品等措施达到了差异化的目的，但这些措施肤浅和极易模仿性很快使各公司的产品趋于雷同。
　　（4）企业并购和重组行为。目前民航企业的兼并和重组主要是在政府主导下进行的。根据国务院批准的《民航体制改革方案》，2012年10月11日民航六大集团公司在京挂牌，分别是中国航空集团公司、中国东方航空集团公司、中国南方航空集团公司三大航空运输集团，以及中国民航信息集团公司、中国航空油料集团公司、中国航空器材进出口集团公司三大航空服务保障集团。这种单纯提高产业集中度而非企业竞争力的购并效果如何，还有待实践的检验。
　　3.绩效分析
　　（1）生产效率。中国民航几十年来虽然发展速度很快，但航空运输规模仍然较小。中国民航企业收入仅相当于世界总量的2.8%，占国际航线市场的11%，在国际民航市场份额甚至不如人口仅为1700万人的澳大利业民航市场，远远不能适应国民经济和社会发展的需要。基础设施仍然比较薄弱，机场密度、航班频率都较低，全行业的管理水平和人员素质与快速发展的民航事业还不相适应。
　　（2）消费者剩余。中国航运购买价格其实极其昂贵，因为垄断而造成民航消费者的福利损失每年在75亿到100亿元之间。从绝对价格水平来看，中国航空公司相同飞行里程机票价格水平要比国外航空公司高得多。从相对价格水平来看，按实际购买力平价计算，中美人均GDP之比为l：8，如果单位里程机票价格之比是4：1，那么中美两国单位里程机票相对购买价格之比则是32：1。国内航线票价连年上升，极大地损害了消费者的利益。
　　（3）行业经济效益。目前世界前100家最大航空公司的平均销售收入利润率约5%，世界民航运输业平均销售收入利润率在16%左右。中国民航在1997年以前，由于实行高度计划管理体制，一直处于盈利状态。2010年上半年民航总局直属企业亏损达14亿元，再加上20多家地方航空公司和其他方面的统计数据，民航业总计亏损约21亿元。
　　二、中国民航运输业政府管制内容及其存在的问题
　　1. 政府管制内容
　　民航运输业对我国改革开放、投资环境改善具有积极的作用，同时兼具高投入、高风险、高科技、低回报、社会效益大于经济效益的特点，因此政府一直对其采取相应的管制措施。
　　（1）设立和经营民航运输企业的管制：我国政府对民用航空实行严格的管制政策，中国民航总局是国务院指定行政主管部门。航空公司的设立、航线进入、票价和收费项目等均由民航总局批准，否则航空公司不得运营。 　　（2）价格与服务质量体的管制：民用航空运输价格、机场使用费、服务收费，由国务院民航主管部门会同价格主管部门管制，其中国际航空运输价格主要通过通航国家间双边谈判协商确定，并报各自政府批准后生效。
　　（3）其他管制：包括民用航空器管制、用航空从业人员的管制、航材和航油供给管制、机场管制、空中交通管制和民航运输业的财务核算等。
　　2. 存在的问题
　　（1）法制体系不完善：在民用航空运输业运行过程中，参照国际民航组织的有关规定，我国也制定了相应的法规，例如《民用航空法》、《飞行管制条例》、《飞行安全间隔规定》、等，但随着时间的推移，有些法规已经跟不上时代发展的步伐，不但不能够促进民航运输业继续发展，反而对其发展壮大形成了阻碍。
　　（2）政府管制职能不专一：我国民航运输业的政府管制部门应该通过资源的配备，政策的解读，公正的裁决等方式履行职责，促进企业发展。但由于其职能不专一，干预面过宽，使得相关企业与之依赖性较强，逐步形成利益共同体。
　　（3）垄断型政府管制，造成不公平竞争：航空公司三条生命线，航线、航材、航油，全在政府管制范畴之内，民航总局负责航线审批，航材采购，中航油集团（国有企业）负责供应全国所有航空公司的飞机燃油。致使各家航空公司多年来运营成本普遍偏高。
　　三、国外民航运输业政府管制经验
　　美国是世界公认的航空航天强国，美国政府对民用航空运输业的管制法规体系非常完备，其面临政府管制问题也是在各国民用航空运输业中最早、最全面以及最具代表性的。因此，美国民用航空运输业的管制体系和运行模式最值得世界各国学习和借鉴。
　　1. 美国民航运输业政府管制措施
　　一是限制新航空公司的进入，严格管控航空公司数量。理由是防止航空业运力过剩，增速过快，供大于求，引发恶性竞争，价格战，内耗自损，因此，按照发送旅客的保有量作为基数，严格控制新航空公司进入，减小行业风险。
　　二是管控票价。理由是航空公司初期投入资金比较大，资本收回较慢，虽然航空运输无论何时对旅客提供的产品不变，但由于季节实践的不同，需要的人数也就不同，价格自然也有所区别，为了市场的稳定，防止利用繁忙时段大幅提高机票价格，快速回笼资金，损害消费者利益，政府必须对票价制定的合理性进行管控。
　　三是严禁合并。理由是航空公司的合并，将大幅提升竞争实力，打破行业发展的格局，形成新的行业垄断，致使公众权益受损。
　　2. 美国民航运输业政府管制具体内容
　　（1）进入退出管制：凡是跨州或者是国外的民航公司想要进入美国航空市场，首先必须获得CAB的许可；凡是民航公司欲要开辟新航线或加入已有其他公司经营的航线时，也必须获得CAB的许可。CAB严格划分了包机、地方和干线这三类航空公司各自的服务市场。
　　（2） 价格管制：1978年以前，CAB一直采用公正报酬率方式确定运费，并于1970年建立了系统性的价格政策分析工具，以调整行业的价格水平。它以55%的行业平均客座率为基准确定行业的平均成本，另加上12%的投资回报率，得出最终允许收取的运费。
　　（3）反托拉斯与补贴制：CAB被授权批准或不批准涉及到航空公司之间的交易和协调行为，包括兼并、收购和合资等行为。CAB也有权对发生欺诈或不公平竞争的现象进行调查。此外，CAB对飞往偏远地区的航线亏损进行直接补贴。
　　四、中国民航运输业政府管制政策性建议
　　1. 打破垄断、放开竞争
　　由于航空公司普遍规模小、竞争力低下，加之企业资产负债率高，导致经营成本居高不下。因此，有必要通过联合、兼并等方式对现有存量进行重组和优化配置，使企业达到合理的规模，获得规模经济效益并增强竞争实力。应降低甚至完全拆除民航运输业的国内资本进入壁垒，鼓励各种类型企业特别是民营航空企业的发展，积极吸引外商直接投资，给予不同性质的企业以平等的市场竞争机会，通过优胜劣汰的市场竞争过程，形成强有力的市场竞争结构，带动中国民航运输业实际竞争力的根本提高。
　　2. 依据市场需求变化趋势.实施产业结构调整和升级政策
　　调整民航运输产业结构，鼓励发展货运航空，大力扶持现有航空货运公司，鼓励成立新的航空货运公司，在航线安排、飞机租购、航材供应、航务保障等方面积极协调航空货运与其他运输方式的关系，建立统一的货运网络体系；鼓励发展支线航空，引导地方航空公司开辟支线航线，逐步形成合理的航线网络体系；鼓励发展通用航空运输，鼓励和支持各方兴办通用航空。逐步建立多种形式的、分散的、适应市场不同需求的通用航空企业结构；科学规划机场布局，建立支-干线机场配垂机场分布体系。
　　3. 加快国有民航企业和国有控股民航企业体制改革.优化公司治理机制
　　提高企业运营效率在国有民航企业中大力推行规范化的公司制改造，引入非国有投资，健全法人治理结构，真正转换经营机制；强化企业内部改革，改革收入分配制度，建立对企业经营者有效的激励和约束机制；鼓励和支持符合条件的民航公司和民航企业集用到境外上市；采取多种形式放开搞活中小民航企业.有步骤地做好中小民航企业的收购兼并与合作。
　　4. 加快制定反垄断和公平竞争法规和政策
　　在寡头的市场结构下，企业为了获得超额利润，很容易实施相互勾结、串谋等措施抬高票价，损害消费者利益。政府应瞻前顾后，充分估计航空全球化和大企业集团形成可能造成的垄断现象及其危害，加快反垄断和公平竞争政策的制定。政府通过健全管理机构，完善法规，加强对企业经营活动的监管，为企业间的自由竞争创造条件.而不是继续插手企业经营管理事务。
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　　作者简介：王洪远，男，1989.5，籍贯山东青州，浙江财经大学，产业经济学研究生。
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