关于行政事业单位内部审计的思考
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作者: 杨 磊
【摘要】行政事业单位内部审计是加强财务管理,控制行政经费,促进廉政建设的重要手段。但在实际工作中,行政事业单位内部审计工作因认识偏差、缺乏固定机构和人员、制度不规范等原因使内审的作用不能得到有效发挥。本文列举了目前行政事业单位内部审计工作中存在的主要问题,并提出解决问题的措施。
【关键词】行政事业单位 内部审计 问题 措施
【中图分类号】F239 【文献标识码】A 【文章编号】1009-9646(2008)08-0167-02
关于内部审计的定义,国际内部审计师协会2001年发布的《内部审计实务标准》中规定:内部审计是一种独立、客观的保证与咨询活动,其目的是为组织增加价值并提高组织的运作效率。我国于2003年发布的《审计署关于内部审计工作的规定》第二条称:“内部审计是独立监督和评价本单位及其所属单位财政收支、财务收支、经济活动的真实、合法和效益的行为,以促进加强经济管理和实现经济目标。”内部审计是与外部审计相对而言的。它是设在部门、单位内部的审计机构和人员,按照一定的程序、方法,对本部门、本系统、本单位的财务收支及其有关经济活动进行审核、检查和评价,以保护资金、财产的安全完整,保证会计信息的真实可靠,促使本部门、本单位不断加强对经济活动的管理和控制,努力提高经济效益的一种经济监督活动。简言之,内部审计就是组织机构内部的审计部门,对本组织内部进行的审计。
近年来,行政事业单位行政管理费用支出过大、支出结构不合理、损失浪费严重、使用效益不高,归结到一个根本问题,就是行政事业单位内部控制制度不健全、执行不严格。但如何才能保证管理制度科学、有效并落实到位呢？笔者认为,在行政事业单位推行内部控制审计是解决这一问题的最重要、最有效的途径。随着公共财政体制改革的日益深入,作为财政预算执行审计重要组成部分之一的行政事业审计,它在发挥审计监督职能,促进财政改革和国民经济健康发展等方面都起到了积极作用。但在审计实践中,笔者发现在行政事业单位,内部审计的作用并没有得到应有的、充分的发挥,有的工作显得相对滞后,亟待寻找存在的问题,探索解决的对策。
1 行政事业单位内部审计的现状及问题
1.1 对内部审计的认识存有偏差,内审意识不够
首先,领导对开展内部审计工作有一种错误倾向,大都认为行政事业单位不具有生产功能,没有成本核算,财务只是对本单位收支行为进行记账活动,而且,财政实施了预算外资金和罚没收入的收支两条线管理、行政事业单位编制了部门预算、资金实施了国库集中支付、物资的购买实行政府采购,财政制度日益加强,没有必要开展内部审计;有些领导将内部审计等同于纪检监察,认为内审是给领导添麻烦、加矛盾,对内审的职能和作用认识发生了错位,严重地阻碍了行政事业单位内部审计工作的发展;另外,人们对内部审计本身也缺乏正确的认识,认为审计就是查查帐、检查发票是否符合规定、审批手续是否齐全,根本没有把审计与高层次监督联系起来。这些错误的观点,严重的阻碍了行政事业单位内部审计工作的开展。
1.2 缺乏固定的内部审计机构,独立性较弱
具体表现为组织机构不健全,专职人员少,身份职责不清。内部审计机构是单位内部设置的履行独立检查职能的部门,其任务是检查和评价单位的各种经济业务活动内容是否符合国家相关的财经法规。内部审计对其所检查的经济业务活动要提出分析、评价、建议、咨询,其基本要求是内部审计要具有独立性。独立性是审计的本质,是审计的灵魂。没有独立的内审机构,内审工作就很难开展。而目前行政事业单位内审机构的设置状况是:少部分行政主管部门设置了相对独立的内部审计机构;大部分行政主管部门虽然也设置内部审计机构,但基本上没有配备相应的审计人员而是与财务部门两块牌子一班人马;部分部门虽然配备了审计人员,却没有相应的独立审计机构,如有些单位将所属内审机构置于监察室或纪委之下,根本谈不上内部审计机构的独立性。岗位的不稳定同时导致了审计人员思想的不稳定,内审人员不愿做内审项目或不愿查深查透违规问题,且困难多、路障大,使得内审人员难有作为。
1.3 行政事业单位内部审计人员素质参差不齐,不能适应内审工作的要求
内部审计是一项专业性和技术性都很强的工作,并且是一项高层次、综合性的经济监督,要求审计人员必须具有过硬的政治思想素质、严谨的工作作风和高度的责任心,必须具有扎实的会计、审计理论和审计技能,具有敏锐的分析能力和准确的判断能力,具有较强的口头和文字表达能力。但目前,由于行政事业单位一般没有专职的内部审记人员,遇到内审时临时抽调人员,导致业务水平参差不齐,内审力量薄弱。主要表现在:首先,内审人员的数量还不能适应我国行政事业单位工作的需要;其次,内审人员结构不合理,多是由长期担任财会工作或纪检监察工作的人员转任或兼任,这些人员虽然具有一定的财会知识及经验或纪检监察工作阅历,但对审计工作还不胜任,而且这支队伍也不稳定;第三,从审计人员自身来说,有的是安于现状,有的是对内部审计工作岗位不满意,责任意识不强,也不能及时更新和充实审计知识。这些因素严重降低了内审工作的质量,也削弱了内审工作的力度。
1.4 规章制度不规范,无完善的内部审计制度指导工作
一方面,国家审计机关没有对行政事业单位内部审计制定详细的具体审计准则和实施细则,多数行政事业单位内审人员在实施具体的审计工作时,显得无章可循,在法规的建设方面表现出明显的滞后性,出具的审计意见和审计建议没有法律的强制性,基本上是带有强烈的人治色彩,常常会遭到被执行部门的抵制,使审计意见和建议难以切实落到实处;另一方面,由于行政事业单位一般都没有建立必要的内审制度,也没系统的审计计划,使得内部审计基本处于盲目、无序的运作状态。有的行政事业单位所开展的内部审计工作基本是按照领导的意图随意开展,如超出职责范围审计、操作程序违规、审计方法和手段不当等,从而影响了审计的效果,同时也伴随着较大的审计风险的产生。
1.5 内审工作内容单一,适应能力较弱,发展相对滞后
目前,虽然不少行政事业单位依据审计法规,结合各自的实际情况,开展了一些内部审计工作,但是仔细分析将不难发现,我们的内部审计人员仅仅将工作重心放在对财务数据的真实性、合法性的查证上,审计的对象主要是会计报表、账本、凭证及相关资料,例如,对收入进行审计时,往往只审核其所附票据是否齐全,而对其价格是否合理根本不作深入分析。由于只对单位财务数据进行审计,而不对单位内部控制制度进行系统的评价,也就无法发现和客观评价单位的潜在风险,进而也就无法提出实质性和预防性的建议。这种单一会计导向型的内部审计已不能适应不断发展的新形势的要求。另外,随着财政体制改革的不断推进,部门预算、国库集中支付、政府采购等制度相继建立与完善,部门和单位的内部审计还延用以前单一的查错防弊功能就失去了意义,部分审计人员对财政职能变革的新情况、新问题还缺乏深入细致的了解和研究,审计重点还不明确,审计方式和方法也没有及时调整到位,使得审计工作相对于形势的发展较为滞后。
2 结合目前行政事业单位内部审计存在的问题,笔者认为,强化行政事业单位内部审计工作应重点做好以下几点
2.1 通过综合手段,提高对开展内部审计工作的认识
要通过大力宣传统一对内部审计工作的重要性、必要性和法定性的认识,通过综合手段提高行政事业单位领导、职工、财务人员以及具体从事内审的工作者对内审工作有正确、全面的了解,让大家知道审计不仅仅是查查帐,它是一种有效的内部经济监管机制,既不同于纪检监察,也不是来给领导找麻烦的,而是领导搞好管理的好帮手,行政事业单位内部审计作为行政事业单位的一种经济监督活动,不能削弱,只能加强。要把审计和强化内部经济监督管理联系起来。转变人们对内部审计可有可无的思想,通过提高认识,加强内审工作的经济监督作用。提高认识,不断拓宽行政事业单位内审的路子,更好地发挥出内部审计保驾护航,服务本部门、本单位中心任务的作用。
2.2 建立健全独立的内审机构,提高内审地位
内部审计首先应是“有位才有为”,因此,在行政事业单位设立独立的内部审计机构,是搞好内部审计的基本保证。内部审计机构要在本单位主要负责人的直接领导下,独立行使内部审计职能,对本单位主要领导负责并报告工作。第一,要从机构和人员上解决问题,要定编定员;第二,设置独立的机构,不能与财务会计部门一套人马合署办公,即不利于监督下属单位,也不利于监督同级财务;第三,内审机构、内审人员、内审工作必须是党政主要领导主管,在制定计划,确定对象,实施项目,处理问题等方面应参与和掌握。第四,内审人员要作为,要出成绩,出效果,牢固树立“有为才有位”的思想,积极主动地开展内部审计工作,不断提高审计工作质量,用业绩和成果来证明审计工作的重要性和必要性,从而提高和巩固内审地位。
2.3 加强审计队伍建设,不断提高内部审计人员的综合素质
加大培训力度,选派具有审计素质的人员,提高审计效能。第一,要从实际出发,因地制宜地制定和完善行政事业单位内部审计人员的管理办法,妥善解决好他们的激励、待遇等问题,充分调动内部审计人员的积极性;第二,严把行政事业单位内部审计人员入口质量关,要把那些政治思想和业务素质较高的、责任感和事业心较强的、为人正直的同志调整到内部审计岗位上来;第三,抓好行政事业单位内部审计人员培训工作,与财务人员一样实行持证上岗制度和后续教育培训制度,加强岗位培训,不断更新内部审计人员的知识内容,增强业务技能,使内审人员成为既熟悉财务、会计、审计业务,又了解经济法律、计算机等各方面知识的复合型人才,以切实提高他们的综合业务素质。
2.4 建立健全内部审计规章制度,做到按章开展内部审计
制度建设是做好行政事业单位内部审计工作的保障。行政事业单位内部审计机构必须依据国家的审计法律法规和国家的财经法规建立内部审计规章制度,按照内部审计规范所规定的程序、方法、内容等开展各项审计工作,从而实现内部审计工作的制度化、法制化、规范化。为确保制度的有效运行,首先应加强内审人员的相关法律知识的培训,使其熟练掌握相关法律法规和审计规范;其次应建立健全内部审计的控制制度和责任制度,规范审计机构和人员的行为,克服工作中的随意性和盲目性,切实维护内部审计工作的严肃性。
2.5 明确内部审计工作的思路,正确定位内审工作的落脚点
行政事业单位内部审计工作必须把定位点确立在为部门和单位领导的决策当好参谋助手,促进加强部门或单位内部管理,规范其各项财务收支行为,提高社会效益和经济效益上。根据这种定位,衡量内部审计工作成效的标准,也主要应看其在定位点上的作用发挥得如何,而不能单纯地看查出了多少违纪违规问题和多少违纪违规金额。行政事业单位要搞好内部审计工作,要把思想从传统计划经济的束缚下解放出来,用市场经济的观点去观察、分析和处理审计工作中所检查出来的问题。及时向本部门、本单位的领导提出决策依据和可行性建议,为领导的决策服务,把服务寓于监督之中。在具体的审计工作中,对审计发现的问题要在弄清事实的基础上,分析问题产生的原因和后果,立足于帮助,使之改正或找出妥善的解决办法,恰当作出处理和给出建议。要正确地处理好监督与服务的关系,不能只讲监督不讲服务,也不能只讲服务不讲监督,不能把二者对立起来,而是要把二者统一起来。
2.6 适应形势需要,加强行政事业单位内部效益审计
内部审计工作必须不断拓宽自身的工作内容才能适应现代行政事业单位内部审计工作的要求。随着公共财政体制改革的逐步实施,将对行政事业单位的财务管理产生影响,也将对行政事业审计提出新的要求,行政事业单位可引入效益审计的概念。当前行政事业单位的效益审计目标应当是在加大财政预算支出审计的基础上,重点关注财政资金使用中的损失浪费问题。行政事业单位不同于建设项目、企业等,强调的是有效运用资金、充分履行职能,因此其效益审计目标是对行政事业单位是否通过有效的组织管理、经济高效地使用人财物等资源完成既定职能任务进行监督、鉴证和评价、提出审计建议。通过行政事业效益审计,可以反映出行政事业单位资金使用效益的现实水平,揭示其存在的主要问题,促进其不断提升管理水平,减少财政资金的损失浪费。同时还能推动财政等职能部门,加快公共财政建设步伐,不断深化公共财政管理体制改革,尽快建立科学有效的考核检查制度,进而提高其资金的使用效益。
2.7 加强审计结果向审计成果的转化和再利用
审计报告环节重点是利用好审计成果。审计工作的目的不仅在于审计查出了什么问题,提出了什么建议,更重要的在于这些问题是不是得到了整改,建议是不是被采纳。只有对审计成果有效转化和利用,才能更好地发挥审计监督的作用,要加强对审计决定执行情况的跟踪检查,实行审计决定执行、审计建议落实反馈制度和审计回访制度,强化监督、督促落实,确保查出的问题得到整改,提出的合理化建议得到采纳。只有对审计成果有效转化和利用,才能更好地发挥审计监督的作用。
参考文献
[1] 霍志杰.内部审计质量控制与操作规程.天津大学出版社.
[2] 霍志杰.教育内部审计规范.天津大学出版社.
[3] 吕国梁.当前行政事业单位内部审计工作.边疆经济与文化.2006(12).
[4] 温州市内部审计协会编著.现代内部审计实务.中国时代经济出版社.
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