略论秦御史监察与官僚政治的关系
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作者: 李南云
摘要：皇帝是君主专制中央集权政体运转的核心，而君主专制政体的产生伴随着官僚群体的形成，皇帝和官僚群体共同构成了秦的统治阶层。官僚既服务于皇帝，又有着自利的取向，因此，官僚行政过程常常在服务与自利取向之间存在紧张关系。秦皇帝为了不使官僚行政超出自己可以操控的范围，组建了御史监察机构，并成为皇帝操控官僚行政的关键所在。
关键词：皇权；官僚行政；御史监察；政治通道
秦统一后，为巩固统治，围绕着皇帝制度。建立了一整套加强中央集权的政治措施。如在中央设置以“三公九卿”为代表的官僚机构，在地方上推行郡县制。从中央到地方各级，秦逐渐用官僚政治制度，取代了先秦时期历史悠久的贵族政治制度，由此构建的君主专制的中央集权的官僚政治结构。既保证了皇帝的皇权地位，也保证了国家官员政务执行的效率，这些措施奠定了中国几千多年国家政治体制的基础，在中古政治制度史上具有重要意义。
然而，除官僚政治体制外，秦又创置了一套御史监察制度，用来监察官僚的政治行为，主要设置的机构是御史府。御史府长官为御史大夫，是“侍御史之率。故称大夫。”御史大夫从禄秩官位上看并不高，“御史大夫，秦官，位上卿，银印青绶，掌副丞相”。位列“上卿”官，却又是行政长官一丞相最重要的辅佐。御史大夫主要的职责体现在劾奏行政官员的非法行为上。御史府内包括高级府佐与低级僚属，其中，高级府佐，如“秦时御史大夫有两丞，其一御史丞，其一为中丞”。由材料可知，御史府内设置了御史丞和御史中丞二官，他们是御史大夫重要的助手。而御史中丞在禄秩地位上高于御史丞，如徐坚在《初学记》中说道，“御史中丞，秦官也，掌贰大夫。”御史府内基本僚属是侍御史。各个侍御史分别掌管着图书、律令、土地、山川、户籍等工作。通过他们的职权范围可知，秦御史府，又是重要的国家各类文书资料的保存场所。
除主要活跃于御史府的诸御史外，御史府又统辖了若干在地方行使监察任务的官员，如监郡御史(监御史)、郡监、监察御史。据《汉书・百官公卿表》记载：“监御史。秦官，掌监郡”；又如《通典》云，“秦置监察御史”。秦并天下后，设立了三十六郡，郡各置有郡守、郡尉、郡监一人，其职任设计有如中央设置丞相(行政)、太尉(军事)、御史大夫(监察)。监郡御史，隶属于御史大夫。在战争期间，当郡守因种种原因无法担负起管理本郡职责时，郡监则代替郡守行使行政职权。郡监有监察军队的权力。如《史记・曹相国世家》中记载有“攻秦监公军”，其中《集解》引《汉书音义》解释道，“监，御史监军者。公，名。秦―郡置守、尉、监三人。”
秦建立官僚行政制度，目的在巩固皇帝的皇权地位，那么。皇帝既依靠官僚来维护政权，为什么反过来又设置监察机构来纠劾官僚的行为呢?这正体现皇帝与官僚之间既妥协又斗争的关系。实际上，皇帝与官僚群体之间并非圆润无间，由于皇权本身具有不可分割的性质，为获取更多的权力资源，必然要求权力走向集中化。皇帝希望官僚成为政权的仆从或工具，而不是社会主要阶层的代表。然而，伴随官僚政治日益发展壮大，官僚行政的范围与自由度变得更为宽广，在主要政治领域内逐渐掌握各种权力，当诸政务的实施有赖于官僚实施时，官僚形成一定程度自主的政治意识，这种意识倾向愈来愈强烈，官僚则希望自己“一般并不仅仅被视为统治者的个人仆从，他们更被视为公共官员而服务于以统治者为首的政权。”如此，官僚一定程度的自主意识，以及已掌握了多种权力资源，使他们向皇帝要求分享更多社会资源，在集权与分权之间，皇帝与官僚群体之间存在着矛盾。
历史却总在矛盾的事物间寻求发展，监察制度形成是皇权与官僚政治相互作用的结果。秦御史监察机构的设置，位置并不在官僚政治结构的内部，而是处于皇权与官僚政治中间，是二者相互争夺的政治斗争机构，也是二者的专门性政治斗争通道。作为一类特殊机构与通道，受到来自皇帝与官僚群体共同的作用与影响，机构以及机构内官员的角色具有两面性：一方面，监察机构及其官员听命于皇帝，对行政官员行使监察任务，监察机构与官员也成为皇帝监控官僚行政的重要工具；另一方面，监察机构内官员处在官僚政治结构的禄秩官位序列当中，随着监察机构职能日趋行政化，监察官员逐渐形成自主政治意识，与行政官僚相似，他们也有着自己独立的利益取向，要求分享更多的权力资源。
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