农村集体经济组织成员权制度构建中的难点及其对策
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作者: 戴威
摘要：农民在集体经济组织中享有的成员权既受集体经济组织主体制度制约，反过来又能成为一种积极的因素和力量，增强集体的主体性，完善集体的组织结构，二者相辅相成，故成员权制度的构建必然要在农民集体的主体性框架内完成。对此，文章从成员权和集体所有权的关系，成员的主体形态及其身份标识，自治组织与经济组织成员权的混同等四方面入手，着重分析了成员权制度构建中所需首先厘清的问题，并以此完善制度构建的思路。
关键词：成员权；农村集体经济组织；身份；司法救济
农民的成员权是农民在集体经济组织中所享有的一项重要的基础性权利，是一种身份性、资格性权利，既是农民在集体内获得生存和发展的前提，亦是其获得土地保障的依据。农民的个体成员身份和集体的团体性组织结构是我国农村中的现实场景，同时也是农民权利制度构建的国情因素和前提条件。对于农民权利问题的研究，必须着眼于个体成员权与集体所有权的双重构建，实现利益上的双赢。
一、如何厘清农民个体成员权和集体所有权的关系
所有权是民法权利体系中一种独立的物权形态，是权利人对标的物所享有的具有排他性的占有、使用、受益和处分的权利。农民集体所有权是以集体为主体单位所享有的排他性物权，就其主体性而言，集体是由众多成员组成，成员是集体的人格要素。但与传统民法中由社员组成的团体法人不同，在农民集体这种形态下，农民作为成员与集体财产，特别是集体土地，有着更为直接、密切的联系。这集中表现在集体所有权之上所构建的农民成员的用益物权体系，这一权利体系通过身份制度将集体利益限定并分配于成员之间，使成员直接占有、使用并受益集体财产。
虽然在集体所有权中，集体与成员密不可分，并较一般的团体法人和成员之间的有着更为紧密的联系，但二者仍然是两种独立的权利，不可混为一谈。从主体利益来看，集体有着相对独立于成员的集体利益。虽然集体利益最终会转化为成员利益，但集体利益不必然与每个成员利益相一致。成员是众多有着不同利益诉求、行为意识和识别能力的农民，其个体利益具有分散化和差异性特点，这必然使成员权在表现形式上更具体、多元。但集体利益则是概括、统一的共同利益，其是着眼于成员整体，而非某一成员个体。以土地征收为例，如果被征收的仅是集体的部分成员承包的土地，在征地补偿款的众多分配模式上就易产生集体和个体成员利益不一致的冲突，这一冲突的真正原因正是集体利益和成员利益的相异性。从经济学角度上看，成员作为个体的理性人、经济人，总是追求利益的最大化，但其利益追求须以集体利益为界。因此，成员权制度的构建固然应以农民个体权利为出发点，但必须在集体所有权的框架内展开。同时，集体一旦有了相对独立的利益诉求和组织机构，也可能摆脱成员或被其他主体不当控制而恣意妄为，此时成员权制度又反过来成为一种制约力量，约束集体的行为，使其能够始终以成员整体利益为宗旨。
二、如何确立成员的主体形态
集体经济组织成员主体形态的取舍，是成员权制度构建所要首先解决的问题。在现行的法律制度下，农民集体是以“户”为成员单位进行集体利益的分配。在传统民法中，“户”并不是一个独立的主体形态，民事主体一般以自然人和法人为其常态。将“户”作为民事主体的一种类型，源于我国《民法通则》第二十七条的规定，该条规定将“农村承包经营户”视为农村集体经济组织成员，并对其合法权益予以法律保护。
将“农户”作为农村集体经济组织成员有着一定的历史原因。在传统的小农经济中，农业生产以家庭为单位，这种生产方式又与财产的家庭占有形式相契合，形成了生产方式与财产占有方式相统一的社会结构，家庭即“户”作为最基础的主体形态也就具备了其合理性。在我国农业集体化时期，“户”的经营单位被打破，生产单位整合为统一的集体组织，而劳动单位则分散成原子化的个体。劳动计量以工分为准，劳动报酬亦以其为基础分配。这一时期，集体成员是以个体形态出现的，区分劳动力禀赋的是性别、年龄及其劳动时间，而不再是家庭。但在集体化失败之后，以家庭承包为主的分散经营形式被认为是解放劳动力，提高劳动效率，并与当时农业生产状况相适应的经营模式，家庭又重新被确定为基本的生产单位。而为适应这种生产方式，也便于“统分结合”中成员权益的分配，故而有必要在法律上明确“农户”的主体地位并予以相应的法律保障。
但“户”并不是一个严格的法律术语，也非明确的主体形态。“户”本身是一个模糊的概念，立户和分户的标准和界限如何确定，在实践操作中并没有统一的标准，法律上更是难以规制。不少村集体多以风俗习惯来判断，也有的通过户籍登记来判断，一旦涉及集体利益分配或家庭财产继承时，极易引发纠纷。同时，虽然在“增人不增地、减人不见地”的土地政策下，以户为成员单位尚可以维持一定的分配稳定性，但新增成员的权益如何保障则成为问题。因为集体的财产权益已经按“户”予以了分配，故“户”中新增人口只能在家庭内部重新划分利益份额，这实际上是将集体的一部分保障职能转移给了家庭，这无疑加重了家庭成员的负担，并在“户”与“户”之间引发新的不公。此外，在行使成员的表决权时，如何确定“户”的表决权权重也不好公平的量化。
相较之下，建立以自然人为单位的成员主体更为合理。首先，自然人作为民事主体，其概念确定，其身份易于识别，即使要对特定成员的身份利益予以限定或给予特殊福利（如未成年人、丧失劳动能力人）也易于操作；其次，将成员权赋予自然人也可以更好的保障每个个体的权益，使集体的公平性、保障性得以体现；再次，通过自然人成员与集体的直接联系状态，也可以减轻家庭的负担，变家庭保障为集体保障，体现社会主义公有制的优越性。同时，这也是壮大集体经济的一个有力理由。
三、如何确定成员的身份
在以往身份较为固定的农村社区，集体成员的边界是比较清晰的：成员以特定地域为界，以共同生活劳作为轴，以自然繁衍为基础，构成了单一的农村社区，加之农业集体化时期所固化的活动领域，也就不存在资格认定问题。但随着农村人口的多向流动及频繁穿插，成员身份的稳定状态受到冲击，虽然集体的地域边界仍很清晰，但固有成员和各种社区新成员在利益享有上的差异使得农村社区在成员结构上形成一种差序状态。同时，随着集体内部身份分配利益增重，新成员的增加意味着减少原有成员的利益份额，故在存在既有成员排斥新成员加入的动因的情况下，成员间利益分配的紧张态势，必然会使成员资格认定问题日趋尖锐和突出。
对此，有两个问题是需要解决的：一是能否将成员资格认定问题作为集体组织的一个内部事务，完全交由集体自治决断；二是如果通过国家立法的方式对集体认定成员身份的标准进行一定的干预，又应以何种限度为宜。
对于第一个问题，首先要反思的是现行的以“户籍”作为成员资格认定标准的村社习惯（全国十二省的受访农户中，97%的受访者选择其所在的村将“有村集体所在地户籍的村民及其子女”视为集体经济组织成员，即以“户籍”作为成员资格确定的依据）。而以这一事实因素作为认定标准亦有一定的历史成因。农村集体经济组织的产生和发展是在国家集体化时期通过行政强制力保障完成的，随后将“户籍”与一定的“地域”和“共同劳动”的成员义务相结合，成为固化成员身份的事实要素。故从这一组织生产之时，成员的意思表示因素就被湮没，成员资格的取得即以户籍事实为表征。这样一种制度，实质上是社会保障职能大于经济职能――完成对区域内的成员以社会保障是以“户籍”为标准的重要原因。在家庭联产承包责任制推行后，“共同劳动”被分散经营所取代，农民流动性的加强打破了原有的“地域”限制，唯有“户籍”仍作为区分保障对象与否的标准，这与其说是集体经济组织自身的特征，不如说是国家政策的要求使然。但随着集体经济组织经济职能的加强、参与市场诉求的提高，其私法主体的性质亦在逐步还原。在这种背景下，成员意志的重要性开始凸显。这从课题组的调研数据可以看出，选择“依据其他条件，经成员大会决议接纳为成员的”作为成员资格取得标准的占受访者的65.7%，可见，成员意思在确认新成员资格时开始发挥了作用。除户籍标准之外，“依据其他条件，经成员大会决议接纳为成员的”是户籍标准之外被大多数村民所认可的又一标准，所占比例为61.1%，这说明成员大会在重大事项上的决定作用，也间接标明村民对体现其意志的自治制度的认可。
对于第二个问题，需要追问村民自治的界限在哪里，是否能将确定标准的事项完全交给村民自治？现阶段是否完全将决定权完全交给成员自治尚有疑虑，集体固有成员本身就属于利益中人，完全由集体对成员资格进行认定，很难保证制定标准的公正合理。但集体毕竟是一个独立的民事主体，完全排除其自治能力，无异于剥夺了其意思表达的权力，这也与私法自治的理念不符。因此，采取国家强制规定与村民自治相结合的方式较为妥当，在“成员大会决议”和事实因素之间应有一个平衡：赋予村集体在一般情况下可根据本村实际通过成员大会接受或排除某一个人成员身份的权利，但以需要特殊保护的个体利益为限，以“法律明确规定或者依社会习惯和公平正义原则应当接纳为集体成员的，集体不得拒绝；除此之外的集体成员的加入，由集体自治决定”。后者则需要将普适性的公平正义观点通过立法的方式予以明确，以限制集体意思自治的范围。
四、如何区分集体经济组织和村民自治组织中的成员权
农村中有多种社会组织，大都以活动性质和社会功能的不同予以划分。其中为农村社区提供经济服务，行使经济职能的组织被称为农村集体经济组织。农村社区的经济职能是农村发展、农民的一项重要职能，它包括组织农业生产、提供配套服务、经营管理土地及其他资产等等。经济职能的行使与农民利息及农村发展息息相关，是创造社会财富、壮大集体财产、提供农民安身立命之本的源泉。从法律性质上看，农村集体经济组织也是私法属性较为纯粹的法律组织。
在这两类组织中，都存在组织成员行使的权利范畴问题。在集体经济组织和村民自治组织职能清晰、分工明确、各自独立的情况下，不存在成员权的混同问题。但现实中，农村集体经济组织在形态上多依附于村委会，缺乏独立性（这两类组织在现实中主要有三种关系：一是各自独立；二是领导者重合，但组织机构相对独立；三是人员完全重合，没有独立的经济组织）。这不仅表现在形式上缺少独立的组织形态，更重要的是从功能实质上看，缺乏具有独立的、不受其他组织干预的意思能力和组织机构。机构和职能的混同直接导致了两种不同性质的成员权在现实中无法有效区分。对农民而言，其在行使成员权时究竟是作为集体经济组织成员还是村民自治组织成员，自己恐怕无法认清。而作为各类组织的领导、管理者也无法有效的组织成员参与泾渭分明的不同集体活动，形成各异的集体行动。
从农村实践来看，公权力对集体利益的侵害确实是借助乡村治理的触角深入到农村集体经济的方方面面，但不能因为自治组织行使的是公共管理职能就断言其易于成为公权力的代理人，而独立的集体经济组织就不易受侵害。从现行的法律文本和农村政策来看，公权力进入乡村治理的空间本就缺乏法律和政策依据，只是一种制度惯性使然，是人民公社解解体后，政治权利不愿退出乡村治理的舞台，依旧发挥其影响力的结果。因此，即使存在另一套人员组成的独立的集体经济组织，如果不能使政治权力退出到一定领域外，官办的集体仍不能摆脱被干预的命运。
从这一点来看，建立独立的集体经济组织，使之成为匹配私法自治理念、保持独立人格的民事主体，其宣示意义及战略意义更为重要，它意味着通过私法制度、私法权利的构建向公权力的遗患彻底宣战。换言之，要使公权力退出这一舞台必须要依靠建立农村社会中的私法制度，而没有纳入私法范畴，本身即先天不足的村民自治制度显然无法完成这一使命。而前者一直以来就是对抗公权力的最为有效的手段。
＊本文系中南财经政法大学陈小君教授主持的国家社科基金重大招投标课题“我国农村集体经济有效实现的法律制度研究”的阶段性成果，项目批准号为09&ZD043。
（作者单位：中南财经政法大学；湖北省高级人民法院）
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