公共政策过程中的伦理价值分析问题
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一、公共政策伦理分析的涵义
公共政策是公共权威在特定情境里为实现统一目标而制定的行动方案或行为准则。公共政策在社会生活中起着十分重要的作用，公共政策的本质是社会利益的集中反映。政策的形成过程，实际上是各种利益群体，把自己的利益诉求投入到政策制定系统中，由政策主体依据自身利益的要求，对复杂的利益关系进行调整的过程。
实践证明，公共政策是现代政府行政组织管理过程中必不可少的手段，而在政策实施过程中往往出现很多虽然程序合理、手段正确，但是却被民众消极抵抗的情况，分析其中缘由，不难发现，在政策制定过程中忽视伦理价值因素，也很难在政策实施结果上确保公平、公正。
具体来说，公共政策伦理分析的内容归纳为公共政策的公共性与私人性、主体与对象，目的与手段，制定与执行等的分析。它对于提高公共政策的社会效益和理性化、合法化程度具有非常重要的意义。
相对于政治分析、经济分析、技术分析等分析方法，比较而言，公共政策伦理分析往往被人们所忽视，这与现阶段人们伦理观念的淡薄有极大的关系。公共政策的伦理分析不是纯技术性的，也是非功能性的，它重在突出伦理所特有的导向性。通过对我国公共政策的伦理问题分析，我们开始从伦理视角出发，秉持一定的伦理规范，透视公共政策过程中出现的问题。
公共政策伦理分析具有以下几个特征：
首先在内在性上，与其他分析方法相比，伦理分析的内在性表现得尤为突出。经济分析、 政治分析以及技术分析等方法可以直观、迅速地显示出效益、效率等结果，而伦理分析不会。
其次在多元性上，公共政策的政治分析，单纯从国家、政党的角度出发，分析公共政策的政治效果;公共政策的经济分析，从政府及市场角度出发，分析公共政策的成本与效益，而价值冲突与利益矛盾的多样性，使得公共政策伦理分析的多元性成为一种必然。
最后在深远性上，从某种角度上说，公共政策伦理分析是一种面向未来，面向理想的行为。只要社会结构保持简单和稳定，现存的价值观就能维持很长时间。但是，如果社会发生变化，价值观也会发生变化，以对此做出反应。对情势的重新评价和定义必然伴随着社会结构的变化。
二、公共政策伦理分析的标准
现行的公共政策价值伦理分析主要基于以下三种方法：
第一，价值分析法，价值分析所做的工作，在于确认某种目的是否值得为之争取，采取的手段是否能被接受以及改进系统的结果是否“良好”，它要回答的问题包括：因为什么？为了什么目的？为谁？许诺什么？多大风险？应优先考虑什么等等。一个完整的政策过程，从政策问题的构建，到政策规划，直至评价，自始至终都贯穿了价值的调节作用。价值分析的作用主要是制定和应用評判标准来评价政策价值观与政策选择，力求给予政策实践的主体予以指导，因此，价值分析的内容主要是提出并评价价值论点正确性的判断标准。价值分析的中心问题是用什么标准证明政策行为的正确、有益或公正。
第二，规范分析法，也是一种描述性分析。规范，一般是指规则、标准或尺度。社会规范或行为规范，是指人们为实现其理想，根据特定的观念制定的，供一个社会群体诸成员共同遵守的行为规则和标准，它限定人们在一定环境中应该如何行动。公共政策的规范分析，除了推动人们去做那些一致同意做的事情外，还诱导人们去做他们不一定都乐意去做的事，或阻止人们做正在乐意做的某些事情。人们创造规范，是为了借助规范的力量，确定与调整人们的共同活动及其相互关系的原则。所以，规范是维护社会基本秩序的重要机制。
第三，利益分析法，从一定程度上说，一项政策的产生，是包括政府利益在内的各种利益通过竞争而达到均衡的结果。政府是社会公共利益的代表者，当认识到不同利益群体之间产生利益冲突时，政府必然要出面干预，协调利益矛盾。因而可以说，正因为利益是社会关系产生的原动因，利益也就是公共政策产生的原动因。不同层面利益之间的矛盾发展以及利益本身内容和层次的发展提高，都会引起公共政策的变化发展。
三、以昆明北市区城中村迁政策为例来分析公共政策中的伦理价值问题
云南省昆明北市区城中村拆迁改造政策的决策过程，比较突出地反映了公共政策制定过程的各个主要环节中出现的伦理问题，把它进行公共政策的伦理问题分析，具有一定程度的典型意义。
北市区的城中村拆迁改造，可为地方经济的发展带来巨大的综合效益，但又不可避免地要造成一定的经济损失和一定数量的居民迁移，并可能对地区的经济布局和发展带来暂时的影响。昆明北市区城中村改造总体上属于非自愿性经济移民，具有一定程度的被动性。因涉及范围大和涉及人口多，许多移民不得不离开世代生活的土地，远迁它地，重辟生存空间。在迁移、安置、重建中，移民的生产生活和精神受到巨大的冲击，在迁移后他们要恢复正常的生产生活，必然在住房、食物、饮水、交通、教育、医疗卫生和就业等方面遇到许多新问题，因而更具有复杂性。
地方政府在对这个公共政策问题进行界定的过程中，即考虑到当代利益与长远利益的有机统一，更着重考虑的是移民的利益整合，这包括国家和移民、移民地区和与其相关的非移民地区以及移民地区内部不同的部门及个人之间的利益协调与重构。政府作为社会公共事业的集中体现者，使得他们会有更多的机会了解社会各方面的动态，更可能从社会的整体利益方面去推动社会矛盾的解决。在社会各种利益冲突中，为维护社会公正，政府需要主动干预，保护冲突的受害者，满足最广大人民的根本利益， 因此，他们在公共政策问题的界定上更要严格地以社会主导价值与伦理规范为标准。
在这里，我主要从公共政策价值伦理分析方法中的利益分析法，来做一个简单的分析：
利益是一个矛盾的统一体，在政策层面反映的利益矛盾大致有三个：第一是利益的利他性与利己性矛盾;第二是整体利益与局部利益矛盾;第三是眼前利益与长远利益的矛盾。处理好这些矛盾，使得这些利益之间实现有机结合，不仅是公共政策的原则，而且也是政策作用所期望得到的效果。公共政策是公共部门调解与整合利益格局，解决利益矛盾的有效工具。同样，利益矛盾也是政策发展的根本动力。 在上述案例中，政策主体从全局利益出发，首先惠及到的是经济利益的长远发展，在传统的政策有效性层面没有问题，其中没有考虑到政策实施过程中的伦理价值导向，造成了政策主体与客体之间的一个价值冲突，甚至于升级为一个极端的对抗事件，这不仅削弱了政策的执行力，还降低了政府的公信力，虽然发展经济是政府的基本职能，但是，如果在政策执行过程中失去了公信力，从长远利益来看，无疑是得不偿失的，而政策过程中的伦理价值分析可以更好的惠及民众的诉求，体现公平、公正。由此可以得出结论，在政策的制定过程中加入伦理价值分析变得尤为重要。
而在上述三个主要利益矛盾中，亟需要处理好的便是利他性与利己性的矛盾，曾有学者提出，统治集团在政策制定过程中逃不开自身利益的导向，所制定的政策都是优先满足自身集团利益的前提为基础，而政策客体所被政策惠及不过是政策实施过程中产生的附加属性，这个例子很好的诠释了利己性，作为政策主体是一个利己的行为，政策客体同样是一个利己的行为，在双方利益因目的不同而产生冲突的时候，这就是一个利己性与利他性的矛盾，而在现实的政策行为中，如何确保自己的利益的正确性，便是一个系统、科学的进行评估、分析的过程，而程序化的分析所导致的结果往往趋于理想化，理论上可行，而缺乏实践的支撑，往往脱离实际，达到事倍功半的效果。
而在分析過程中加入伦理道德的评估因素，正好很大限度的弥补了这种缺失，因为伦理道德的形成是一个公共的，长期的，经过实践考验的一个过程，对政策进行伦理道德的分析从某种意义上讲也是一个间接实践的过程，当然，这并不能取代实践的意义，毕竟实践才是检验正确性的唯一标准，但伦理价值分析可以让政策的制定趋于全面，在保证系统、科学的前提下，也可以顾及到社会的一个普遍认同，这正是一种更优的解决方案，所以，对于一个向现代社会转型的社会而言，价值伦理分析尤为重要。
四、结语
政策过程中的伦理价值分析，某种意义上，也就是一个政策过程中，效率与公平的问题，而社会对于正确的认知更多的就是公平与正义是否得到了发扬，而目前大多数对于政策的制定还是趋向于注重效率，对于一个发展中的社会而言，无疑注重效率是发展所需要的，但从长远利益来看，政策是否公平、公正，直接影响到了政策的执行力，政府的公信力，由此来分析，效率与公平并不是一个完全对立的课题，所以提出注重效率兼顾公平，这实际上也是提高效率的一种方法;在社会亟需转型的今天，公平、公正又被提到了一个新的高度，而政策过程中加强伦理价值的分析，便是为了更好的落实公平、正义。一个良性的，可持续发展的社会形态，才是一个国家所要追求的利益。同样从利己性层面分析，更完善的，更强大的国家形态也是符合国家主体的自身利益，为了实现中华民族的伟大复兴，执政党还需要付出更多的努力。（作者单位：普洱学院 党委（院长）办公室）
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