《里海法律地位公约》的签署及其影响

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　　〔提要〕苏联解体后里海地缘政治格局发生巨大变迁，以法律地位和权益分配为争议焦点的里海问题急剧凸显并得到国际社会广泛关注。里海法律地位之争只是表象，利益之争方为实质。在美国退出伊核协议及其对伊制裁、俄美关系持续恶化及两国在中东地缘政治角逐与博弈、里海沿岸各国利益诉求得到满足等因素推动下，里海沿岸5国于2018年8月签署《里海法律地位公约》。该公约为调解地区事务奠定了法律基础，对于确保里海安全稳定、促进地区能源格局转变、构筑地区新型合作关系将产生积极影响。与此同时，该公约仍是在特殊国际背景下签署的框架性法律文件，其未来落实情况及对地区形势变化的影响，仍有待进一步观察。
　　〔关键词〕里海法律地位、里海五国、里海公约
　　〔中图分类号〕D993.8
　　〔文献标识码〕A
　　〔文章编号〕0452 8832 （2019）1期0107-14
　　里海法律地位之争由来己久，沿岸各国围绕里海权益分配的立场观点存在严重分歧，致使里海问题久拖不决。2018年8月12日，里海五国最终签署了《里海法律地位公约》（以下简称《里海公约》），确定了里海“非海非湖”的法律地位，将对地区地缘政治、经济与安全格局产生深远影响。里海国家均为“一带一路”倡议参与国，里海安全稳定有助于降低“一带一路”建设中面临的地缘政治风险，也有利于里海地区重大发展项目与“一带一路”倡议实现对接合作。
　　一、里海法律地位之争及其实质
　　里海位居欧亚大陆交汇处，面积约37万平方公里，是连接欧亚的重要水上通道。里海地缘战略位置十分重要，自然资源蕴藏也极为丰富，故相关权益之争也由来已久。大约300年前，里海基本由波斯掌控，1826-1828年俄波战争中波斯战败，里海控制权由此转向俄罗斯。到了苏联时期，里海被确定为苏联、伊朗共管的内陆水体。1991年苏联解体后，因哈萨克斯坦、土库曼斯坦和阿塞拜疆三个苏联加盟共和国独立，环里海国家由两个增至五个。
　　无论是在沙皇俄国与波斯帝国时期，还是苏联与伊朗时期，双方围绕里海权益的矛盾均十分尖锐，里海法律地位始终是争议的焦点。从19世纪上半叶直到1991年苏联解体，为确定里海法律地位，俄国与波斯、苏联与伊朗先后签署了一系列条约，其中1921年《俄波友好合作条约》（下称《俄波条约》）和1940年《苏伊贸易和航海条约》（下称《苏伊条约》）尤为重要。1921年《俄波条约》规定，废除沙皇俄国与波斯签署的一切旧条约，承认俄罗斯与波斯在里海拥有平等的航海权，重申不允许第三国进入里海地区的原则。根据1940年《苏伊条约》，里海被视作“苏联-伊朗湖”，任何其他国家船只不许在里海航行。概括起来，1921年《俄波条约》和1940年《苏伊条约》关于里海法律地位的基本原则主要体现在两个方面：第一，里海水体和所有资源为里海共有财产，沿岸国家拥有完全的使用权;第二，禁止非沿岸國家参与里海水体和资源的使用，规定了里海的捕鱼、贸易和航海权利。尽管上述两个条约并未对里海水体划界、资源分配、生态保护、军事活动等重大问题作出明确规定，但在一定程度上奠定了现代里海法律地位的基础，其法律效力在苏联解体后仍得到沿岸各国的承认，成为地区国家解决里海法律地位问题与处理地区事务的指导性法律文件。
　　苏联解体后，哈萨克斯坦、土库曼斯坦和阿塞拜疆希望打破俄（俄罗斯为苏联法定继承国）伊共管里海的历史格局，强烈呼吁重新划分里海并分配海底资源。为了解决后冷战时代里海水体划界、资源分割、管道走向等现实争端，确定处理地区事务新型法律秩序基础，重新界定里海法律地位成为沿岸各国关注的核心问题。为制定一项关于里海法律地位的公约，里海国家于1996年成立了一个副外长级专门工作小组，在公约正式签署之前共举行了五十余次工作会议。与此同时，里海国家在2002年至2014年举行的四届里海峰会中，也对里海法律地位问题予以高度关注。
　　里海问题的久拖不决，根源在于缺乏沿岸国普遍认可且能够调节分配五国利益的、统一的里海法律地位文件。因沿岸国各自战略利益不同，对于确定里海法律地位的观点意见分歧严重，其中首要问题即是“海”还是“湖”的国际法地位界定。“海”与“湖”的不同地位界定，直接影响沿岸国利益的多寡。根据《联合国海洋法公约》和跨界湖泊相关国际法，海洋与湖泊的权益划分标准与结果不同。如果里海为“海”，将依据海岸线长短确定各国 拥有水体与海底的权益，沿岸国有权对其进行划分并得到本国应有份额;若里海为“湖”，则成为沿岸国共有财产，其开发利用须征得所有国家一致同意，五国可要求对其水体和水下资源进行平均分配。
　　由于历史与地质构造等原因，里海各国拥有岸线长短不一，所属水域油气资源分布也极不均衡，这使各国都尽可能选择于己有利的国际法标准确定里海法律地位，导致里海问题久拖难决。苏联解体后，里海国家围绕如何界定里海法律地位的基本观点主要集中在三个方面：第一，按照《联合国海洋法公约》确定里海法律地位;第二，将里海法律地位确定为跨界湖泊;第三，实行水体共管并按修正的中心线划分海底。俄罗斯和伊朗拥有岸线较少，最初曾坚持里海为沿岸各国共有财产，主张对里海实行共管。随着形势发展变化，两国立场有所转变。1998年以来，俄罗斯立场发生转变，主张按中心线划分里海水域及海底，并于1998年和2002年分别与哈萨克斯坦和阿塞拜疆签署了分割里海北部水下资源的协议。2003年5月，俄罗斯、哈萨克斯坦、阿塞拜疆三国签署了按中心线划分里海海底及其相邻水域的协议。伊朗对此表示强烈不满，直至2018年里海公约签署前，始终坚持里海为“湖”，要求五国按20%的比例均分里海。哈萨克斯坦和阿塞拜疆一直坚持里海为“海”，主张按国际海洋法公约划分里海，其中阿塞拜疆是里海国家中唯一以宪法确定其里海领水的国家。土库曼斯坦立场摇摆不定，先是主张里海为“湖”，后又接受俄罗斯建议，认为每个沿岸国家应拥有45海里的管辖水域，其余水域中立。 　　纵观里海争议问题的发展历史，法律地位之争只是表象，利益之争方为实质。正如里海问题专家鲁斯塔姆所言，里海划分背后实际上是一场能源博 弈及由此带来的地区格局变化。苏联解体后，因里海地缘政治格局发生重大变迁及沿岸国家增多，里海权益纠纷再度凸显，特别是随着堪称“第二个波斯湾”的里海油气资源的重大发现，能源竞争使沿岸国家的利益纷争更加激烈。美国能源信息署数据显示，里海己探明石油储量估计为480亿桶，天然气储量为292万亿立方英尺。为了摆脱经济转型困境，能源被沿岸国家视为振兴经济的重大战略依托。在阿塞拜疆、哈萨克斯坦及土库曼斯坦三国工业生产总值中，油气资源所占比重分别为73%、42%、37%。冷战结束以来，里海国家争夺油气资源的斗争从未停止，且不时爆发激烈冲突：2001年伊朗和阿塞拜疆为争夺里海一处油田险些爆发战争，双方战机一度升空开火;土库曼斯坦和阿塞拜疆因争夺里海吉亚巴兹-赛达尔油田相互召回大使并关闭驻在国使馆;在2002年首届里海峰会上，土库曼斯坦总统尼亚佐夫与阿塞拜疆总统盖达尔·阿利耶夫发生争执，声称“如果里海油田冲突问题不能解决，将会发生流血事件”。
　　在经历长达22年的马拉松式谈判后，2018年8月，第五届里海峰会在阿克套举行，各方最终签署了《里海公约》，赋予了里海非“海”非“湖”的特殊法律地位。根据公约，里海水体被划分为领水、捕鱼区和公共水域。具体来说，沿岸各国均可获得15海里的领水，由领水向外再延伸10海里为各国专属捕鱼区，捕鱼区外则为公共水域，沿岸各国船只可自由通航，但非里海国家舰船禁止驶入域内，非里海国家不得在里海驻扎军队，里海国家不得将本国领土提供给第三国来从事危害其他里海国家的军事行动。
　　二、《里海公约》签署的原因
　　《里海公约》在沿岸五国国情差异巨大、矛盾分歧较深的背景下最终签署，超出了许多国际观察家的意料。即便是在峰会召开的当天，国际社会对公约能否成功签署仍持观望和怀疑态度。综合来看，《里海公约》得以签署主要出于如下原因。
　　（一）伊朗态度发生重要转变
　　作为地区大国及里海重要利益攸关方，伊朗对里海问题的解决颇为重要。有专家甚至认为，伊朗立场态度是导致里海法律地位问题长期难以解决的主要障碍。由于拥有里海岸线最少，加之历史上独拥里海的民族自豪感，伊朗对于其他国家提出按中心线划分里海的方案表示坚决反对，始终坚持按20%的比例平均分配里海。
　　2018年5月，特朗普宣布美国退出伊朗核协议，重启因伊朗核协议而豁免的对伊朗制裁，伊朗面临的外部环境再度急剧恶化，这成为促使伊朗在解决里海法律地位问题上的态度发生转变的重要原因。俄罗斯中亚问题专家马拉申科指出，如果本届里海峰会能有意外发生，那么推动公约签署的一个原因必然是美国对伊制裁。有学者指出，若不是特朗普宣布退出伊核协议，且首轮对伊制裁于8月7日生效，德黑兰极有可能拒绝签署《里海公约》。
　　美国与伊朗争夺的焦点集中在霍尔木兹海峡地区，加之美国通过伊拉克战争和叙利亚战争不断介入中东，极力支持库尔德武装，使伊朗南部安全形势面临巨大挑战。特朗普执政后，放弃奥巴马对伊朗的缓和政策，加大对以色列和沙特等支持力度，伊朗在中东的地缘政治与安全环境进一步恶化。美国宣布退出伊朗核协议，并对所有同伊朗有石油贸易关系的国家实施制裁，不但使伊朗再次面临国际孤立的风险，而且经济受到重创，危及鲁哈尼执政基础。出于安全与经济因素的双重考量，伊朗签署了《里海公约》，有利于其获得沿岸国家的支持与合作，尤其是俄罗斯的安全与经济支持;同地区国家建立良好关系，对确保其北部安全亦有重大意义。《里海公约》中禁止外来军事力量进入里海，也极大地满足了伊朗的国家安全利益诉求。此外，由于2018年11月初禁止购买伊朗石油的第二轮制裁开始生效，有观察家认为，伊朗签署公约的目的在于换取其他签署国不支持美国对伊制裁的承诺，普京即表示将继续购买伊朗石油。
　　（二）俄美关系持续恶化
　　里海是俄罗斯南部的安全屏障及其實施中东战略的重要依托。自彼得大帝以来，遏制外来力量进入里海是俄罗斯对外政策的一项重大原则，“我们的利益绝不允许任何域外大国在里海存在”，俄罗斯的这一政策原则至今未发生变化。安全因素始终是俄罗斯里海政策的首要关切，里海靠近国际恐怖主义活动猖獗的中东地区，对俄罗斯南部安全构成巨大威胁。特别是2014年乌克兰危机以来，俄美关系恶化，美国持续加大对俄制裁力度，在中东地区加紧与俄罗斯对抗，叙利亚战争折射出俄美在中东的地缘政治博弈与较量。里海距叙利亚仅600余公里，是俄罗斯里海舰队导弹打击叙境内极端组织的前沿阵地，美国及北约军事力量染指里海成为俄罗斯的重大隐忧。2018年4月，有媒体报道哈萨克斯坦拟开放里海港口阿克套和库里克给美国作为非军事物资转运站，以帮助美国开辟一条绕开俄罗斯进入阿富汗的物流运输路线。尽管哈萨克斯坦外交部长阿布德拉赫曼诺夫在8月举行里海峰会前表示，哈萨克斯坦不会在里海部署美军基地，但俄罗斯仍深感忧虑。
　　此前，出于对影响向欧洲市场出口油气的考虑，俄罗斯强烈反对铺设跨里海输气管道，招致了伊朗外的其他里海三国的不满，也在一定程度上影响了公约的签署。乌克兰危机以来，因周边地缘政治与安全环境不断恶化，俄罗斯在里海问题上的立场有所松动，不再坚持反对修建里海海底管道。对此有分析家认为，俄罗斯做出让步是出于与中国“丝绸之路经济带”的竞争，因为里海国家已将油气资源绕开俄罗斯输向亚洲。实际上，俄罗斯做出让步，允许修建跨里海管道的主要目的在于换取沿岸国家的理解与支持，共同防范美国军事力量进入里海。俄罗斯专家表示，“安全问题是影响俄罗斯立场变化并促使里海法律地位加速解决的原因”，中亚学者萨特巴耶夫持同样观点，“地缘政治形势变化使俄罗斯意识到，必须加快签署公约以换取其他里海国家保障不再允许第三国参与里海的行动”。还有专家指出，《里海公约》的签署是俄罗斯长期向其他国家施压并不断寻求与伊朗深化合作的结果。总之，构筑安全的里海环境，有助于俄罗斯加强与伊朗合作打击中东极端恐怖势力，也有利于巩固中亚安全，还可减少俄罗斯在南部地区的军事力量投放。 　　（三）“非海非湖”特殊法律地位满足了沿岸国的利益诉求
　　《里海公约》的最终签署是沿岸国共同努力与相互妥协的结果。如前所述，里海法律地位之所以难以确定，根源在于沿岸各国利益分歧严重，立场观念各异难以达成共识。“对哈萨克斯坦和阿塞拜疆而言，里海事关其经济与能源安全战略;土库曼斯坦则希望借助公约解决油田争端及修建海底管道;至于俄罗斯与伊朗，其首要关切是里海地缘政治安全及第三国在该地区的军事存在”。
　　基于地缘政治经济与地区安全的综合考量，里海各国相互理解并放弃了最初立场，对里海的划分基本采取了“水体公用，海底划分”的混合折中原则，即水体按“海”划分，海底按“湖”分割。关于资源分配问题，公约规定海底及海底资源由沿岸国家通过双边协定划分。此外，里海国家在遵守环保条约基础上，可在获得管道穿越水域所属国家同意而非沿岸五国一致同意情况下，即可铺设海底油气管道。
　　赋予里海“非海非湖”的特殊法律地位，使沿岸各国利益都得到了照顾与满足。普京总统评价公约时说，“这是一个现代的、平衡的国际公约”。鲁哈尼总统则直言不讳地称，“如果不是我们各国利益都得到关照，公约文件就不会被轻易地签署。”。毋庸置疑，《里海公约》签署是普惠共赢的结果，是地区五国外交的共同胜利。
　　三、《里海公约》的影响
　　作为解决里海争端问题和构建地区秩序的重大法律文件，沿岸国领导人对公约予以高度评价。普京称之为是“划时代的”，鲁哈尼认为这是“迈向地区安全的重要一步”，纳扎尔巴耶夫则称其为“里海宪章”。公约签署亦引发专家学者及国际社会的广泛关注。俄罗斯学者苏兹达力采夫指出，历经22年签署的《里海公约》实际上是一场革命，将对国际法做出巨大贡献。联合国秘书长古特雷斯对公约的签署也表示欢迎，认为其为缓解地区紧张局势的重要步骤，有助于地区和平合作。《里海公约》签署的最大意义在于，为全面解决里海现实问题和处理地区复杂事务奠定了新的法律基础，进而将对地区地缘政治安全、经济格局乃至沿岸国家新型合作关系产生深远影响。
　　（一）有利于维护地区安全稳定、增进沿岸国家政治互信与团结
　　安全问题是推动《里海公约》签署的核心因素。公约规定域外军事力量不得介入里海，从而将里海变为真正的内海，有利于降低里海地区政治风险。作为公约附加法律文件，峰会还签署了反恐、海事预防等协议，这对维护地区安全与稳定都将发挥积极作用。鲁哈尼总统指出，我们为保障地区安全及改善我们彼此间国家关系采取了重要步骤，公约明确规定里海属于沿岸五国，里海安全完全掌控在五国手中，这对于巩固地区稳定是非常必要的。阿利耶夫总统表示，签署公约是重大历史性事件，里海安全由此得以确定。此外，《里海公约》的签署历经五国二十余年的沟通与合作，对于增进沿岸国家之间政治与互信、友谊与团结，促进地区合作起到了积极作用。阿塞拜疆外长埃·马梅季亚罗夫对此表示，公约宣布了里海是和平、睦邻友好的合作区域。总之，安全保障以及各国为签署公约所形成的良好互动关系对于开创地区繁荣稳定与友好合作新局面将产生重要影响。
　　（二）有助于促进地区能源格局转变、加快地区能源出口多元化进程
　　里海法律地位不确定曾是制约地区能源工业发展的重大障碍。《里海公约》的签署为里海国家解决海底油气资源分配及跨海油气管道建造提供了法律依据，这对于改变地区能源格局、促进能源出口多元化具有现实意义。以往里海国家向欧洲出口油气主要经由俄罗斯和土耳其。据测算，里海法律地位不确定致使从土库曼斯坦到阿塞拜疆的海底输气管道停滞，意味着两国每年有1000亿立方米的天然气要经由俄罗斯天然气公司输往欧洲，这相当于欧洲进口天然气的四分之一。哈萨克斯坦、土库曼斯坦和阿塞拜疆一直希望修建跨里海管道，将其油气输往欧洲。欧盟也因实施“南部天然气走廊”项目对跨里海管线表示极大关注。早在20世纪90年代中期，欧美就积极支持并酝酿将土库曼斯坦天然气输往欧洲，但在俄罗斯和伊朗的反对下未能获得进展。目前，欧盟己与土库曼斯坦代表就投资修建跨里海管道问题进行谈判，土领导人表示每年将向欧洲供气300亿立方米，且时间上不少于30年。修建跨里海管道不仅有利于土库曼斯坦和哈萨克斯坦探求能源多元出口路径，还能扩大高加索地区和土耳其的能源过境潜能。与此同时还应看到，修建跨里海管道将吸引更多的投资者参与里海能源建设，势必加剧地区新一轮能源竞争，对地区地缘政治稳定有一定影响。
　　（三）为沿岸国家经济发展与区域经济合作注入新动能
　　除了增进沿岸国家政治互信与安全，《里海公约》为加强地区经贸联系及深化地区经济合作也注入了新的动能。除基本框架公约，峰会还确定了里海发展战略，签署了经贸、交通等合作协议，开启了地区国家合作的新篇章。纳扎尔巴耶夫总统指出，“公约应被视为是里海国家新条件下合作的开端”。普京总统认为，里海法律地位的解决为调整沿岸国家新型合作伙伴关系及在各领域进行紧密合作创造了条件。总的来看，公约将在加大能源开发、提升贸易水平、加快交通基础设施建设、吸引外资及游客等领域推动地区经济发展。2017年俄罗斯与里海国家双边贸易额为220亿美元，较上年增长20%，而2018年仅1-5月双方贸易额增长就超过10%。随着公约签署，各国表示将出台地区重大项目发展计划，如俄罗斯将实施2030年里海海港发展计划，到2025年在里海建成可接纳1.5万吨-2.5万吨巨型货轮的新深水港，土库曼斯坦计划加快里海现代化国际港口的建设，里海地区旅游设施建设有望得到推进，据估计里海每年可接待游客一百万人次。随着里海能源开发与地区基础设施建设的加快，必然为地区吸引外资带来巨大商机并撬动地区经济的发展。
　　（四）为“跨里海貿易运输走廊”与“一带一路”倡议对接提供机遇
　　《里海公约》的签署有利于未来维持地区和平稳定发展势头，客观上也 为“一带一路”建设在该地区推进提供了安全稳定的环境。里海地处欧亚大陆结合处，在第五届里海峰会上，五国元首一致表示要将里海打造成现代化的国际交通物流中心，这与“一带一路”倡议打造便捷交通物流通道的理念高度契合。随着2017年10月“巴库一第比利斯一卡尔斯”跨境铁路的贯通，“跨里海贸易运输走廊”成为连接世界两大重要经济体中国与欧洲的关键通道，为中国货物经中亚跨越里海，再经由高加索和土耳其运往欧洲创造了极大便利。同时，该运输通道还将惠及中亚与高加索国家。2017年过境阿塞拜疆的货物仅为1700吨，而2018年前7个月过境货物己高达17.5万吨。里海五国均为“一带一路”倡议参与国，出于互利共赢、共同发展的目的，里海国家对跨里海运输通道与“一带一路”合作对接表现出浓厚兴趣。中亚政治学家萨特巴耶夫认为，《里海公约》在一定程度上迎合了中国的利益，峰会框架下讨论的跨海贸易问题也比较符合中国需求，中国可借助“一带一路”战略框架积极实施跨里海交通走廊重大项目。当然，除了与跨里海国际通道进行对接，里海的合作前景也为“一带一路”对接参与地区重大项目建设提供了难得的机遇。
　　《里海公约》虽然为地区安全稳定与沿岸国家经济合作带来巨大发展机遇，但其在未来落实推进过程中仍存在不少变数。按照国际法惯例，《里海公约》将在沿岸五国立法机构批准后正式生效。为了促使公约早日生效，五国决定在峰会结束后六个月内启动沿岸国家外长级协调机制。目前，除土库曼斯坦已正式批准《里海公约》外，哈萨克斯坦议会也同意了批准公约的法律草案。俄罗斯和阿塞拜疆正在积极启动批准公约的程序。伊朗因存在国内政治势力反对，公约批准进程尚不明朗。此外，里海国家利益纷争与矛盾积累己久，并非一个框架性公约能够解决所有问题。鲁哈尼总统也指出，公约仅仅解决了30%的争议问题，此后大量工作还有待共同努力去解决。“里海一欧亚”国际事务与公共政策研究中心主任塞兹兰诺夫表示，公约不是结果，只是进一步商讨问题的基础。公约虽然允许各国根据协议自行解决海底资源划分，但就如何寻求划分资源的中心线点，土库曼斯坦、阿塞拜疆和伊朗三国仍存在分歧。按照公约规定，可铺设跨海输气管道，但俄罗斯仍可能以生态为名对他国施加影响。虽然伊朗己正式签署公约，但“鲁哈尼总统自公约签署之日起便遭遇议会和宗教界保守分子的激烈批评”，伊朗国内能否批准公约，很大程度上取决于国内各派政治势力的较量与妥协。
　　四、结语
　　里海法律地位是涉及里海沿岸各国利益最复杂的地缘政治问题，关乎欧亚大陆的和平与安宁。在美伊较量、美俄博弈加剧的特殊背景下，《里海公约》得以签署，对于维护里海地区安全稳定与地区合作具有积极意义，但其对于解决地区错综复杂的各种问题仍有局限性，随着国际形势发展，其发展前景同样存在不确定性。未来里海地区格局走势如何，仍有待进一步观察和研究。
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