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试论民国政府(北京)时期的财政危机及其影响

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  摘要:1911年辛亥革命摧毁了清王朝的统治,结束了两千多年的封建统治时期。1912年中华民国成立,然而革命的胜利果实被袁世凯取得,但同时他继承了清王朝遗留下的财政烂摊子。旧制崩溃,新制未建,财政体系更是完全不存在,新成立的北京政府面临着巨大的财政危机。本文主要从民国北京政府时期的财政支出和财政收入的表现谈起,继而从造成财政危机的三大原因,即庞大的军事支出、地方强于中央和面临的巨大内外债务,来分析其造成的影响。
  关键词:民国;北京政府;财政危机;影响
  一、庞大的财政支出
  民国初年财政部发表的《述近日财政大势致各省文》中,对民初的财政状况有所概括:“国务万亿,非财莫属。自共和肇基,本部成立,迄今瞬将两载,财政苛窘,中外皆知。”可以看出,北京政府在这个时候财政之窘境。偿还前清政府留下的巨额债务,使北京政府的财政面临巨大压力。据统计,甲午战争后清政府向外所借赔款达三亿余两,庚子赔款中还有白银十亿两(包括利息)。“洋赔各款,积欠累累,计赔款一项,上年结欠二百万镑,而洋款之过期及届期者,共五百九十余万镑。各省历欠外债又二百八十七万镑。共欠英金有一千一百萬镑之多”。除了偿还前清政府的赔款外,军费支出是财政支出的另一大宗。在民国北京政府的全部财政支出中,军事费用占比逐年增加,袁世凯死后地方军阀混战状况甚堪,使军事财政支出日趋严重,在1912-1923年期间军费占比分别为33.8%、41.86%、64%,数据记载这时期军费最多达3亿元至6亿元。
  二、枯竭的财政收入
  清末民初,各省处于独立状态,作为中央财政一大收入的解款丧失了来源。袁世凯当政时期,使用武力加强中央集权,让地方恢复解款。1913-1915年间,各地解款占派款款数额逐年增加,分别为17%、47%和54%。但从1916年袁世凯复辟失败,各地军阀已有割据之势,到袁世凯死后,地方和中央的势力可谓此消彼长,因此各地向中央上缴的解款数额也趋于消亡。
  太平天国起义以之后,地方以镇压太平军为由,大量截留往中央上缴的田赋税收。后因清政府命各省分担巨额的庚子赔款,使得地方政府可以自行筹款。至此,地方渐渐掌握了田赋附加的权力。到了民国初期,政局动乱,地方军阀更加张狂地截留田赋,田赋在中央财政收入中的重要性也渐渐消失。此时北京政府的田赋收入急剧下降,但各省的田赋收入大幅上升,田赋已变成地方财政收入的一大重要来源,北京政府甚至出现了地方财政强于中央财政的现象。
  自清末起,关税多次被充作外债的担保,且由于条约限制,西方列强获取了对关税的管理和支配。而对于民国政府来说,只能得小部分的“关余”,即扣除外债本息及管理费之后剩余的那部分关税的。后来北京政府又将关余作为抵押用来发行内债,到1919年关税已成了一个看得见摸不着的东西,民国政府失去这一大重要的财政来源。
  由于动荡的局面,各地盐务机关也面临瘫痪,导致盐销量大幅减少,从而导致民国初期的北京政府大幅降低盐税收入。另在“善后大借款”中盐税同样被抵押给五国银行,“引出无数之外人,代我主持盐政收支之权,浸假又因其他借款抵押之牵涉,反宾为主,并偿债余款(即盐余)亦须外人代为支配,依国际法意义解释,几与共管财政无异”,自此我国盐税主权彻底丧失。另外,各地也大肆截留盐税,截留额从盐税实收额的10%-30%、最后甚至到50%。而北京政府的盐量年均收额约为盐税收入的40%左右。
  综上可观,民国北京政府统治时期财政状况堪忧,几乎一直处于入不敷出的财政状态。这样的财政窘状一直在持续中且一直在困扰着民国北京政府。
  三、财政危机的成因分析
  (一)军事支配财政
  民国北京政府统治时期战火连绵,各地军阀战争不断,1911-1928年十六年间竟发生多达几百次的大小战争。为了各自利益,北洋军阀与革命党之间、军阀内部各派系之间,发动的各种战争必然需要有大量的军队参加。民国建立十年内,国内军队人数急剧增加,据统计,民国三年国内陆军约有45万人,民国七年军队增加到85万人,到民国八年则有138万人。军人数量的大幅增加,导致武器弹药的消耗也随之增加,军费开支也就大幅度上涨。
  1910年清政府军费支出约为1.2亿元,到民国时期1918年为2.03亿元,1925年军费支出达6亿元,1927年达7亿元,是清末军费支出的6倍之多。而军费支出是所有财政支出中最大项目,1912年占34%,1919年占42%,1923年占64%,可见民国北京政府的军费支出额度之高。军事用费庞大是北京政府统治期间始终没有摆脱的一大财政困境,也是贯穿整个民国时期的一大财政危机。
  (二)地方强于中央
  民国时期连年战乱,使得中央对地方的控制越来越弱,尤其是北京政府统治时期,地方形成财政割据。袁世凯统治时期,用武力获得中央集权,各地财政曾一度被中央管辖。但袁死后,北京政府的财政状况愈益恶化。1916年4月,袁世凯复辟失败,继任的各届政府更加无力控制地方军阀,军阀割据状态下的财政状况更加混乱。中央财政的主导地位不复存在,出现财政危机当然是必然现象。
  另外北京政府财政严重依赖帝国主义列强,在国内开银行发纸币,将经济援助作为政权建立的基础,产生了政治、经济的双重危机。
  (三)面临巨额债务
  清朝末年的窘困财政局面被北京政府一并继承。南京临时政府成立时曾向各国宣布,负责偿还前清政府所欠的所有条款,而当时所欠的外债数目达1200万英镑。
  为解决前清遗留的外债和维持庞大的军费支出,北京政府只能继续走清政府的老路,借债度日。尤其是1918年北京政府与五国银行签订的“善后大借款”金额达2500万英镑,北京政府又将盐税、关税当作担保,使得丧失了盐税和关税这两大财政收入。后又有“西原借款”,金额达1.08亿日元,且其中大部分借款被用于弥补财政亏空上。北京政府统治期间没有一年不借外债,旧债未清,新债又举,这样的恶性循环造就了债务无法如期偿还,新旧债务累计相加。滥借外债的同时,北京政府还发行国内公债。善后大借款之后一年,二次革命爆发,1914年国内公债局成立。之后公债发行年年不断,而且公债种类和内容极为复杂,数额极为巨大,前后总额达到6亿元之多。除了依靠滥借外债,增发内债之外,北京政府为了维持财政来源的另一举措就是不断增加苛捐杂税,使农业、工商业生产遭到严重破坏。
  四、民国北京政府财政困境的影响
  无论是晚清政府、南京临时政府还是北京政府,对他们来说,财政支出平衡是取得胜利必不可少的物质保障。财政危机得不到解决,任何革命都不会取得胜利。当然这与当时的社会性质密不可分,半殖民地半封建社会的特殊性质使得北京政府的统治者,不断为了彼此的个人利益发动战争,增加军事消耗。另一方面又使得他们面对西方资本主义的入侵时,无法做出抵抗,且不得不做出低三下四的依赖。总体来说,民国北京政府统治时期,中央财政来源的衰退、庞大的军费支出、屈辱性的对外借款、恶性对内发行公债以及不算增加的苛捐杂税等财政危机带来的影响,均严重阻碍了民族经济发展。也使北京政府统治的经济资源严重流失,最终使其政治统治合法性逐渐消失,成为帝国主义、封建主义最反动生产关系的代表,因而最后走向灭亡。
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