环境公益诉讼：制度的缺失与策略的完善

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　　[摘要]我国环境公益诉讼司法实践进展缓慢，新《环境保护法》及司法解释已实施三年有余案件数量远低于预期。究其原因制度及法律适用存在的缺失：公益诉讼主体资格的限制、行政公益诉讼与民事公益诉讼制度的不衔接、没有建立完善的环境保护修护金、符合条件的环保组织由于主客观局限性提起诉讼的意愿不高、缺乏强制性环境保险制度。居于此，我们应当立足实践，顺应国际趋势，扩大公益诉讼的原告范围继续放开并且鼓励可诉民间组织，将环境行政公益诉讼纳入环境公益诉讼范畴之内，逐步确定并完善环境保护修护金，建立环境保险制度等策略。
　　[关键词]环境保护法;环境公益诉讼;社会组织
　　[中图分类号]D912.6;D911 [文献标识码]A
　　1 环境公益诉讼制度的司法现状
　　从2007年11月贵阳清镇市人民法院成立了全国首个生态保护法庭（原名环保法庭）至今，我国环境公益诉讼司法制度已实行十余年，这期间从制度未建，司法先行;先地方规范再全国立法;先地方试水再全国推行，环境司法经历了初期的摸索阶段，发展期的立法建设阶段。2012年我国《民事诉讼法》第55条首次以立法形式确立了环境公益诉讼制度，但是立法中“法律规定的机关和有关组织”中的“法律规定的机关”只体现在1999年《海洋环境保护法》第90条规定海洋监督管理权的部门，而“其他组织”则是以含糊的概念一言以蔽之。2015年1月我国新的《环境保护法》实施，从原告资格上，第55条对“其他社会组织”的条件明确加以规定为“设区的市级以上人民政府部门登记并且连续五年以上无违法犯罪记录”。受案范围方面《环境保护法》也开创性的将生态破坏列入其中。同年6月《环境保护法》司法解释又将原告资格中的“其他组织的要求”进一步细化加强可操作性，对于诉讼的管辖、赔偿等问题也进行详细说明。但是法律实施后的几年内环境公益诉讼并没有达到预想中的“井喷”效果。2015年7月第十二届全国人民代表大会常务委员会通過了《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，授权最高人民检察院在生态环境和资源保护、食品安全等领域开展提起公益诉讼试点，试点时间两年，试点期间相关地区的检察院在提起诉讼前督促行政机关纠正违法行政行为，或者支持督促相关机关和组织提起环境公益诉讼。次年，最高人民法院出台了《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》，对检查机关提起公益诉讼实施细则公布，但就环境公益诉讼的启动而言，目前效果不佳。
　　环境污染和生态破坏因为受害范围的不可控和受害主体的不确定使得环境诉讼中原告资格较难确定，国内有些学者甚至从人权角度认为公益诉讼是环境司法较为有力的保护手段。从实践中而言，环境公益诉讼也是禁止地方政府为了短期发展经济污染环境的有效方法。与西方国家相比，我国环境公益诉讼制度立法及司法实践都起步较晚，尚不成熟。以我国目前的司法实践及立法情况可以将我国的环境公益诉讼制度发展分为两个阶段。
　　1.1 环境公益诉讼制度的建设初期——立法未设、司法先行
　　环境公益诉讼的建设初期是从2007年到2012年，从2007年贵阳、云南无锡等地相继建立环法环境与资源保护法庭为标志，我国环境公益诉讼制度并没有因为环境公益诉讼制度立法的缺失而停止探索。相反，伴随着环境司法的实践的先行，环境公益诉讼制度也逐渐发展起来，贵阳、无锡、福建相继出台环境保护方面地方规范性文件。但是在这期间，上述所说的建立环境法庭的地方法院从2000年到2013年审结的环境公益诉讼数量不足60起。总体而言效果一般，没有起到规模效应，司法实践收获寥寥。
　　1.2 环境公益诉讼制度的建设中期——立法、试点逐步加强
　　从2012年新《民事诉讼法》颁布至今是环境公益诉讼制度建设的中期。《民事诉讼法》第55条打开了环境公益诉讼的大门，随后《环境保护法》及相关司法解释在立法中提出环境公益诉讼、原告主体资格及相关诉讼制度。如果说该制度的建设初期是从地方到中央的司法先行，那么在这一阶段则是从中央到地方的规范立法。2012年的《民事诉讼法》提出环公益诉讼制度，但是对于“其他机关及其社会组织”的定位留下空白，《环境保护法》及其司法解释对于“社会组织”进一步确定了其类型和范围。但数据显示，截至2014年9月，符合《环境保护法》第58条规定的社会组织有700多家，但真正有能力提起环境公益诉讼的却不足30家。可见《环境保护法》及司法解释虽然对公益诉讼制度铺好道路，但是从实际操作角度看，道路有些狭窄。而后2015年和2016年全国人大常委会和最高法先后颁布检察院提起环境公益诉讼的相关试点办法，但是由于这种渐次性的“放权”工作，缺乏有力地法律约束和制度保障环境公益诉讼的发展屡受制约。
　　2 《环境保护法》及环境公益诉讼制度的缺失
　　2.1 起诉主体范围仍不明确
　　从我国现行立法来看，我国环境公益诉讼的原告主体范围规定不足，主体资格仍然没有摆脱传统诉讼原告的桎枯。2013年1月1日施行的《民事诉讼法》第55条规定法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。《环境保护法》及司法解释对于有关组织的条件明确化，但是对于法律规定的机关尚未确定，目前对于法律中明确可以作为公益诉讼的机关有《海洋环境保护法》规定的“行使海洋监督管理保护部门”，其他机关、环保机关甚至个人都没有在法律中明确赋予原告资格。但是这种讨论在理论界甚至于实务界层出不穷。笔者认为，公益诉讼是客体是不特定主体利益的满足，因为这种不特定性，在具体的诉讼中，对于诉讼被告人的确定，举证等都存在很大的困难，公益诉讼的根本出发点就是满足不特定公众的利益，对此，对于主体范围的确定及扩大都有很大的意义。法律还没有放开对其他主体赋予主体资格，笔者认为有几方面的可能性，一是怕主体放开后，多种主体起诉侵害环境行为，会造成诉权的滥用。二是如果检查机关可以行使诉权是否影响原被告双方利益的平衡性及影响其本职工作的开展。 　　2.2 未将行政公益诉讼纳入公益诉讼的范围内
　　一般认为，环境公益诉讼包括环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼。2013年正式实施的《民事诉讼法》第55条，法律首次将环境民事公益诉讼纳入法律文本形式中。环境公益诉讼是不具有直接利害关系的公民、社会组织、行政机关等主体对于侵害环境行为的一种法律救济。那么行政机关怠于履行行政职责，违法许可或者违法审批对于环境的侵害不弱于公民个人或者企业违规排污等行为对环境造成的影响，从这个角度讲，起诉环保机关的不当作为或者是不作为可以作为环境行政公益诉讼的内容。2015年5月颁布的《行政诉讼法》并未将环境公益诉讼纳入其中。2015年7月《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》发布，在全国人试点授权检察机关进行环境公益诉讼后，部分地区的检察机关尝试提起环境行政公益诉讼，试点之后，行政公益诉讼实践效果差强人意，这其中原因很多，比如受到传统的观念限制、检察官监督职能与起诉职能的失衡外，另外环境民事公益诉讼制度在法律中有《环境保护法》和《民事诉讼法》的法律保障，而《行政诉讼法》则没有实现对行政公益诉讼的有效衔接，只是以试点的方式推行检察机关的环境公益诉讼的原告资格。《环境保护法》所规定的公益诉讼涵盖民事、行政两大诉讼领域，而且当前各地检察机关所提起的公益诉讼除了民事以外，也有部分行政公益诉讼。所以可以将行政公益诉讼纳入公益诉讼范围。
　　2.3 尚未建立完善的环境保护修护金制度
　　2015年1月，最高法发布实施《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，规定生态环境修复费用应当用于被损坏的生态环境的修复。但是截至目前，最高法尚未对这笔生态修复资金的存放保管和使用监管作明确规定。对于环境公益诉讼受阻资金方面的两大困境：钱从哪里来，钱到哪里去。众所周知，提起公益诉讼的前期需要勘验费、鉴定费、诉讼费、律师费等，加之环境鉴定的周期性和复杂性，提起环境诉讼的前期需要一定的经济支持，这些费用对公益诉讼主体，特别是没有资金来源的环保组织是很大的阻碍。如果把这种情况定性为“钱从哪里来”，那么环境公益诉讼胜诉后，被告方赔偿的生态修复资金的存放保管和使用监管则被称为“钱到哪里去”，生态环境的修复不是一朝一夕式的一蹴而就，需要技术及长久的慢耕细作，有效并及时的利用生态修复金，才是环境公益诉讼的最大目的及意义。目前，我国仅在顶层制度层面概括的对环境修复资金使用进行说明。
　　2.4 民间环保组织提起诉讼的意愿不高
　　现行《环境保护法》及其司法解释明文规定，民间环保组织可作为环境公益诉讼的起诉主体的条件。环保组织的成立从主管部门的类型上可以划分为三种：分别是政府作为主管部门的组织、商事基金会成立的组织和民间团体成立的组织。环保法这一规定，就将后两种民间环保组织排除在外。现行法律可以提起环境公益诉讼的民间组织来源于第一种，而且对其限定多种条件，而且在条文中明确规定，民间环保组织提起环境公益诉讼，不得以获得任何经济利益为目的。众所周知，环境公益诉讼，是一种技术要求比较高的诉讼类型，对于取证的技术性及周期性都有很高的要求，这其中对于原告有较高的环境和法律专业性的要求，在诉讼期间还需要投入一定的经济支持，如果诉讼结束没有一定的经济赔偿，起诉者的意愿肯定大打折扣，这一点对于近年来全国范围内民间环保组织的立案数量就可以看出这一点。加之上文笔者提到目前尚未把胜诉的环境修复资金有效用于支持民间环保公益组织中，也极大影响民间环保组织的起诉意愿。
　　2.5 缺乏强制性的环境保险制度
　　现行的环保制度下，一些大中型污染企业一旦被勒令停止生产，上缴环保损害费用，一般都难以付出高昂的环境污染赔偿，最终以破产告终，也即企业环境污染破产最终由政府买单。为了改善这一局面，我国曾经于20世纪90年代在大连、吉林进行过试点运营。但结果不令人满意，经过四年的宣传，大连有14家企业投保，沈阳9家，长春1家，吉林0家。其实在我国目前现行的多部法律中已经明文规定，政府建议企业投保环境保险。新修订的《环保法》法律条文中明确规定，“国家鼓励投保环境污染责任保险”但是目前国家只是建议企业投保，而非强制推行。企业为了节省开支，欠缺一定社会责任感，绝大多数企业并有投保环境保险的意识。以我国目前经济发展的方向看，如果不以强制性的方式勒令企業上缴环境保险，《环保法》的规定也只是一纸空文。在社会发展中期，特别是一些中小企业，在面对经济利益的巨大诱惑前，企业的社会责任只会被看作是企业外在的形象包装，而这层包装没有了强制力的保证实施，形同虚设。
　　3 环境公益诉讼制度的完善
　　3.1 扩大公益诉讼的原告范围，并将其成文化
　　环境公益诉讼原告资格之规则重构。原告资格是接近正义的第一步。目前我国法律中明文规定可以作为公益诉讼主体资格的有环保组织及“法律规定的有关机关”。可以成为环境公益诉讼原告的环保组织在法律中有明确的条件范围，而“法律规定的有关机关”还是一个模棱两可的概念，只在个别法律中显示出“相关”的机关。而在实践中，检察机关、环保机构、社会组织包括个人在个案中都有分别作为环境公益诉讼的原告主体的事例，但是因为法律文本并没有将这些主体成文化，所以这些主体起诉后，往往会出现驳回起诉等不利于其法律诉求的情形。个人认为公益诉讼的主旨在于调动环境侵害中非直接受害人以诉讼的方式保护环境，但是诉讼毕竟是耗费当事人人力物力和精力的一件事，而且环境诉讼对于诉讼证据的搜集等行为对于专业技术的要求比较高，同时，我国环境保护法规定，任何人提起环境公益诉讼不得以获得经济利益为目的。也就是说，环境公益诉讼的当事人即使胜诉后也不能取得诉讼被告方的赔偿。没有经济的刺激，参与诉讼中又需要较大的时间和经济成本。在这种情况下，更应该尽量的扩大诉讼主体的范围。
　　我国《环境保护法》明确规定“鼓励公民个人包括其他单位或者组织参与、监督环境保护”。环境公益诉讼制度的最终目的是为了保护环境，在目前中国环境司法领域中扩大诉讼原告主体资格范围是改革的关键点。如今社会组织已经被法律明确为可以成为环境公益诉讼的主体，下一步可以参考国外的私人检察长制度，对公众个人以及相关的可以起监督保护环境的职能部门，都纳入环境公益诉讼的主体范围内。 　　3.2 环境行政公益诉讼纳入环境公益诉讼范围
　　对于环境保护部门没有及时履行对自己职权范围内环境监管的法律责任，以作为或者不作为的方式造成或者间接造成环境污染的这种行为，相关的原告主体也应该对环境保护部门提起诉讼。参考国外的经验，许多国家将环境行政公益诉讼作为一国环境公益诉讼的主要内容，比如，美国、德国。美国的环境公民诉讼制度，赋予公民或者环保团体对违反法定义务的怠于执法的环境保护行政机关提起公益诉讼的权力，使公众可以强有力的介入环境法律的执行。而德国在联邦与各州层面对环境公益诉讼的规定主要涉及行政公益诉讼领域，即公民或者法人以行政机关的具体行政行为损害环境公共利益为由，向行政法院提起的司法审查之诉。对此，我国可以参考国外，将环境行政公益诉讼纳入公益诉讼的范畴中，而且可以借鉴美国做法，为了使原被告双方平和及高效的解决问题，可以在原告起诉行政机关之前，前置一个“起诉意愿通知”，起诉意愿通知可以规定一个时期期限，如果在此期限内行政机关积极的采取相关措施挽救自己的行为对环境造成的伤害，原告可以放弃诉讼。
　　3.3 继续放开可诉主体民间组织的范围
　　我国目前法律对于可以受理环境公益诉讼的民间组织的范围有了较为清晰的限定，一是要求在市级以上人民政府民政部门登记的，二是没有违法记录。这无形中将许多有起诉意愿的环保组织拒之门外。环境公益诉讼的目的是为了更好地保护、监督环境，而且，目前我国的法律规定不得以公益诉讼为目的谋取个人利益。这无形中又削弱了环保组织的起诉意愿，笔者建议，可以适当扩大作为原告主体民间组织的范围，一些商办的组织或者是高校内部成立的社团组织都可以成为环境公益诉讼的主体。环境诉讼需要一定的技术支撑，应加强环境法律支持和技能培训，鼓励像中国政法大学的污染受害者法律帮助中心这样的法律援助组织对环保组织进行法律实务和诉讼技能的培训。
　　最高人民法院发布指导案例中，对《环保法》司法解释第四条规定的“社会组织章程确定的经营范围”及“业务范围的关联性”都做了较解释原本较大范围的限定。
　　3.4 逐步确立并完善环境保护修护基金
　　环境保护修复金的两个尴尬;“钱从哪里来”，“钱到哪里去”。胜诉后的环境公益诉讼赔偿金目前探索出两种模式：一种情况是建立专项基金，或由基金会代为看管，一种是上交财政。但是如果将生态修复费用纳入地方财政系统中，势必会影响环保修复资金的有效运转，社会组织辛苦做环境公益，最后并未将胜诉后所得的赔偿用于修复环境或者是鼓励其他环境公益诉讼主体，这影响公益诉讼主体的积极性同时也对环境公益诉讼的制度提出挑战，对于此，我们迫切希望建立一套可以将修复费用运转的有效方式，可以将费用流传起来，既可以调动环保组织的积极性，对于起诉的前期费用有所支持，也可将修复资金有效利用。对此比较直观的方式就是建立基金，但是专项基金必须由国务院审批，审批程序及时间较为繁琐，各个地方采取了有利于自己地方的一些做法。
　　3.5 建立环境保险制度
　　因为目前我国对于企业保险制度尚处于非强制状态中，所以大多数企业从经济成本角度考虑没有太大投保意愿。所以常看到大型企业由于重度污染被勒令停产整顿乃至破产，企业因重度污染破产最终由政府买单的现象屡见不鲜。正是由于大多数企业对于以环境污染产生经济价值的成本较低，所以有恃无恐。笔者建议将目前中国对于自愿投保环境保险变为相关性企业强制性投保环境保险。这样做有两个好处，一是，如果企业出现侵害环境问题时，由第三者即保险部门为企业的污染损害赔偿买单。二是，企业进行生产作业时，因为要进行强制性的保险投保，也使得企业在经济生產时也不会有恃无恐的以破坏环境为利益肆无忌惮的行为。同时可以考虑保险公司在为企业投保时也可以同时监测企业每年的污染状态，根据其污染情况对其进行保险评估预算，这样企业的污染状况与保险金额挂钩，也从侧面监督企业的环保行为。
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　　[收稿日期]2018-12-16
　　[作者简介]贾艳萍（1983—），女，黑龙江牡丹江人，南京师范大学泰州学院讲师，硕士研究生，研究方向：刑法学、环境法。
　　贾艳萍：环境公益诉讼：制度的缺失与策略的完善
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