都铎王朝时期英国济贫法的历史考察

作者:未知

  摘要:都铎王朝时期,英国处于由农业社会向工业社会的过渡阶段,出现了日益严重的贫困问题。为解决这一问题,英国政府颁布了一系列济贫法令。纵观王朝统治时期,英国政府处理这个问题的思想原则不断得到修正和完善,经历了由单一惩罚到救助为主惩罚为辅的变化。目前我国处于转型时期,也面临着建立符合我国国情的社会保障体系这一重大问题。
  关键词:英国;贫困;济贫法
  都铎王朝(1485-1603年)因处于向近代转型的开始阶段,在英国历史上占有举足轻重的地位。随着资本主义的不断发展,圈地运动、人口增长和通货膨胀造成的贫困问题日渐恶化。贫困不再是个人不幸的结果,也不是年幼或老年时期因不具备劳动能力所致,而是出现了大量身体健壮的失业者、偷盗者、乞讨者和流氓。根据16世纪初期的税收记录估计,英国当时的贫困人口数目很大,约占总人口的三分之一至二分之一。流民遍布社会的每个角落,社会不安定因素急剧增加。原有的教会慈善、贵族施舍和行会救济已于事无补,于是,政府逐渐介入救济行动,济贫逐渐成为政府的一项职责。都铎王朝从1495年开始制定一系列济贫法令,经过屡次修改,于1601年通过了著名的《伊丽莎白济贫法》,这一法令一直延用到1834年《济贫法修正案》的颁布,才退出历史舞台。
  都铎王朝颁布的第一个济贫法令是1495年亨利七世制定的《反对流浪和乞丐法令》,主要内容是惩罚流浪穷人。法令规定健壮的流民和其他游手好闲者要被关押三天三夜,受鞭笞并遣送原籍。1503~1504年,亨利七世对1495法令的部分措施进行了调整,对流民处罚的量刑上有所减轻,而对不称职执法者的处罚加重。例如,被捕流民的关押时间改为一天一夜。对玩忽职守的官员罚款由1495年的20便士,改为3先令3便士。此外,法令还考虑到了无劳动能力的贫民,允许其在出生地或居住满三年的地方行乞。
  亨利八世(1509-1547年)统治时期,颁布了1531年和1536年法令。1531年法令继续对身体健全的流浪汉进行严厉处罚,对无劳动能力的老人和孩子,除允许在一定范围内乞讨外,增添了一些新权利,如:发放乞食许可证,禁止无证乞食,否则当众处罚或关押三天三夜。1536年法令在前言中明确指出,前一个法令“未规定应该怎样救济和安排健康人工作”,规定教区官员对无谋生能力者要通过募集救济物和自愿捐赠救济金救济他们。对健康流民则强调应受雇工作,于是为健壮流浪汉提供工作开始成为政府的职责。这一法令表明政府认识到单一惩治政策的不足,开始关注贫民的救济问题。
  1547年1月,爱德华六世(1547-1553年)即位,因为流浪者骤然增多,爱德华即位第一年便颁布了严厉惩治流浪者的法令。法令规定,所有健壮的人,如果不工作到处游荡行乞,拒绝受雇,都将被视为流浪汉甚至被判犯有流浪罪,进行史上最严厉的惩罚。该法同时规定为尚未流浪的失業者、残疾人和老年人提供住处,将5~14岁的流浪儿童送去做学徒直到成年,其间不得逃跑,否则被抓回后将罚作师傅的奴隶。这部对流浪成人和儿童都很严苛的法令并没有使贫民问题得到缓解,相反,引起了1549年的农民起义。起义使政府认识到控制流民和救济贫民的迫切性,开始尝试筹集济贫资金救济贫民。在1552年制定的法案中,强行规定每户居民要根据其财产和收入状况捐资以救济贫民,拒绝捐资者由教区执事劝告。1563年伊丽莎白(1558-1603年)统治时期,议会出台法案进一步规定经执事劝告仍固执己见者将受到法律制裁。这些法案表明政府逐渐将济贫问题的重心放在济贫税的征收上,并逐渐加大募集力度,也是英国迈向强制征收济贫税的重要一步。
  强制征收济贫税的法令是1572和1576年法令。1572年法令第一次明确意识到失业人口的存在并非他们自己的过错,政府担负着不可推卸的责任。法令首先将穷人划分为三部分:第一部分是无工作能力的人,如孤儿、无人赡养的孤寡老人、伤残者和因病致贫的人;第二部分是有工作能力却找不到工作,或因家庭负担太重而工资太微薄以至于无力供养全家的穷人;第三部分是身体健壮却好吃懒做的穷人。对于不同类型的穷人,法令做出了不同的规定。对第一类人,除非依靠政府救济无力独自谋生的人,法令通过强制征收济贫税获得稳定资金来源,为济贫问题的解决奠定了制度和法律基础。对第二类人,只提到为他们提供工作机会,但并未规定具体的、确实可行的办法。1576年法令规定,每个自治市和特许集市要把原料提供给身强体壮的失业者, 以便使他们有活可干,并为那些不愿工作的人建立感化院。对第三类人则进行惩罚。年龄在14岁以上的健壮流民均要施以鞭刑,第二次被捕除遭受鞭笞之外,耳朵还要被穿孔,如果第三次被捕即被定为重犯,除非有财产的人愿意让这些人为他服务两年。这是英国近百年济贫法史上首次出现的免责条款,表明英国政府对贫民从严厉惩罚开始转向重视鼓励贫民从事劳动。从此,英国贫民立法基本走上了政府管理济贫为主,处罚为辅的轨道。
  16世纪末,谷物歉收引发的骚乱促使议会于1598年制定了《禁止流浪汉、流民和身强体壮的乞丐》的法案, 这一法案总结并取代了以前所有相关的法案。对健壮贫民像1531年法案那样严厉惩罚,如果死不悔改被认为不可救药,会被投进监狱或感化院、放逐国外、罚做划船苦力或处死。对无能为力的穷人采用济贫税进行救济,并设立专职征收济贫税的救济员。为有工作意愿的贫民提供工作,并用济贫资金支付报酬。这部法案也成为《伊丽莎白济贫法》的先导。
  1598年《伊丽莎白济贫法》经过补充完善,1601年再次颁布,是第一部比较系统完整的济贫法,在英国济贫法乃至社会政策史上具有重要的地位。法令除了延续过去将穷人区分并区别对待的做法,还详细规定了救济的各种形式,包括救济金制度、补助金制度、实物救济以及住房和医疗救助、帮助儿童学习一门手艺等。意义更为重大的是,建立了严密的管理体系和较为完善的济贫税征收制度。济贫税由每个教区的教会管理人和四名贫民监督人负责向每一个居民土地所有者征收,如若被征收者违反济贫税的征缴制度, 他们有权扣押这些人的财产。
  综上所述,都铎王朝开启了济贫的理性化过程,经历了单一惩治—惩治与救济相结合—轻惩罚重救助的思想历程,并体现出实物救济与劳动救济相结合,政府救济与慈善救济相结合的特征,为英国的济贫工作确定了立法原则,奠定了思想理论基础,是人类文明的一大进步。
  同时,济贫法稳定了社会秩序,促进了生产发展,为都铎王朝的发展以及后来英国的崛起创造了条件。此外,济贫法也对英国以后社会保障模式的形成产生了深远的影响。
  在从农业社会向工业社会的转型时期,英国出现了严重的贫困问题。这并非农民个人的过错所致,而是社会转型的必然结果。都铎王朝立足本国实际对解决贫困问题进行坚持不懈的探索,以及确立的救助为主惩罚为辅的思想原则,对我国的社会保障制度建设具有重要的借鉴意义。同时,英国济贫法复杂的进展过程也说明任何制度和法律的建设都不可能于朝夕之间一蹴而就,相反,需要长时间的探索和尝试。我国的制度和法律建设应保持足够的耐心和乐观的心态。
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