美国中东政策与美伊关系
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作者:陈晖
当今世界上没有哪一个地区像中东地区那样动荡不安，真可谓一波未平，一波又起。透过错综复杂的局势不难发现，美国中东政策非但于事无补，反而使得它与一些中东国家关系复杂化，其中美国与伊朗的关系可以说是跌宕起伏，险象环生。美伊对抗是中东地区矛盾焦点之一，引起了国际社会的广泛关注。
奥巴马执政时期美伊关系的缓和
第二次世界大战后，美国取代英法成为中东地区的主导势力。美国中东政策在于阻止苏联向这一地区扩张，保护以色列的安全，反对激进的民族主义。从20世纪50年代中期到70年代末，伊朗一直是美国在海湾地区最重要的盟友之一。自1979年伊朗伊斯兰革命后，伊朗始终奉行反美政策，两国关系从盟友变成了敌人。从那时起美国中东政策的主要目标之一便是遏制伊朗。冷战结束后，鉴于萨达姆政权的称霸野心，美国对伊朗、伊拉克实行双重遏制政策。
“9·11”事件后，美國以反恐为由，不仅向中东地区输出民主，而且加强实际的军事存在，以提升对该地区局势的有效控制力。萨达姆政权被推翻后，美国与伊朗矛盾凸显出来，美国利用伊核问题大做文章。在美国看来，伊朗拥有核武器，将破坏地区的稳定性，威胁美国和以色列等国的利益，并使核不扩散体制遭到削弱。2003年8月，小布什政府利用国际原子能机构关于伊违规进行铀浓缩活动的报告，宣布有可能对伊核设施进行军事打击。然而，欧盟国家和俄罗斯等国对这一计划持谨慎态度，国际社会为解决伊核问题发挥了建设性作用。
小布什政府拒绝与伊朗谈判;伊朗总统内贾德对美也表现出强硬立场，他攻击国际核不扩散条约类似于殖民种族隔离体制，把国际原子能机构说成是西方核利益的陪衬。结果，伊核问题没能得到解决，反倒变得更为严峻。2001年小布什上台时，伊朗还没有用于铀浓缩的离心机，到2009年1月卸任时，伊朗已拥有近7000台离心机。此外，伊朗还研发能打击以色列和沙特境内目标的弹道导弹。
此时美国已陷入阿富汗战争和伊拉克战争的泥潭，中东局势没有任何好转的迹象。奥巴马上台后，美国开始调整其中东政策。奥巴马政府意在改变前任政府过度使用武力的方式，主张运用软实力来构建总的政治条件以克服长期的挑战。为此，奥巴马减少驻伊拉克和阿富汗的美军，避免新的全面军事干预，请求盟友为地区安全承担更多的责任。首先，他寻求用外交途径解决中东问题。为了消除伊朗的核威胁，奥巴马实行接触加压力的政策。奥巴马在就职演说中表示出与伊朗接触的意愿。他致信伊朗最高领袖哈梅内伊，建议改善两国关系。奥巴马还允许美高级外交官几十年来第一次会见伊朗同行。
同时，美国还向伊朗施加压力。美国情报机构披露伊朗在库姆附近的深山中建立秘密的铀浓缩设施。奥巴马借此制造舆论来争取国际社会支持对伊经济制裁。另外，奥巴马加大了对伊朗的军事压力。在第一个任期，他命令美国防部准备对伊采取军事行动，并进行了相应的军事部署。叙利亚内战的爆发和“伊斯兰国”的兴起，促使美国开始重新考虑伊朗在中东地区的作用。伊朗既是阿萨德政权的支持者，又反对以“伊斯兰国”为代表的极端势力。美国不愿直接卷入叙内战，而是集中力量打击“伊斯兰国”。因此，美国领导人将伊朗视为中东可能的领导者和地区稳定的保证者之一，不愿使美伊关系进一步恶化，从而危及美国的外交努力。
伊朗政局的变化也给伊核问题的解决带来契机。2013年6月，温和派人士鲁哈尼在总统选举中获胜。鲁哈尼面临着改善伊朗经济并使伊朗融入国际社会的严峻挑战，毕竟国际制裁损害了伊朗经济，石油出口减少了一半以上，外资纷纷撤离伊朗，通货膨胀率高达40%。对伊朗来说，伊核谈判达不成协议，就不能为突破西方封锁和改善国内经济状况创造有利的国际环境。2013年3月，美国和伊朗外交官已开始进行一系列秘密谈判。鲁哈尼上台后更加积极推动谈判进程。11月，伊朗与5个联合国安理会常任理事国和德国达成临时协定。根据该协议，伊朗同意冻结其核活动6个月，美国和其他国家解除对伊部分制裁，双方开始就最终协议进行谈判。
2015年7月14日，伊朗和伊核问题六国在日内瓦达成伊核问题全面协议。这一协定规定，伊朗承诺限制其核活动，国际社会解除对伊能源、金融和航运等方面的制裁。7月20日，联合国安理会一致通过伊核协议。对伊朗长达10年的制裁将被取消。若伊朗在未来十年内违反协议，联合国将重新对其进行制裁。国际原子能机构多次出台报告确认伊已履行了该协议。伊核协定是奥巴马政府中东政策的一大亮点，美伊双方都期待两国关系在此基础上得以进一步改善。然而，2017年1月特朗普就任总统后，美伊关系缓和趋势中止，出现了新的危机。
特朗普上台后美伊关系的逆转
特朗普竞选总统时提出的“美国优先”的口号，实际上完全是以自我为中心，其对外政策在于减少美国所承担的国际义务，以尽可能小的成本维持其霸主地位。特朗普的中东政策延续前任的收缩战略，即减少美国的同盟义务，保留实现其利益所必要的政治影响。为此，特朗普鼓励美国的盟友为中东地区安全承担更多责任，反对向叙利亚和其他危机发生地派出大批美军。但他采取的策略却与奥巴马政府迥然不同，特朗普放弃了奥巴马输出民主的目标，主张维持中东地区的现状，力图增强以色列和沙特，孤立伊朗。
按特朗普政府的观点，奥巴马离任时中东局势已发生重大变化，特别是伊朗代表的什叶派势力扩大了影响。伊朗正在填补“伊斯兰国”留下的真空，“伊斯兰国”的失败为建立从伊朗经伊拉克、叙利亚向西延伸到地中海的陆上走廊即“什叶派之弧”铺平了道路。真主党成为左右黎巴嫩政局的重要力量，阿萨德政权越来越依靠伊朗顾问和亲伊朗民兵的支持，伊朗对伊拉克政府和各派武装的影响也在日益增强，伊朗支持的也门胡塞武装与沙特支持的也门政府进行暴力对立。特朗普对伊核协议尤为不满，认为这不符合美国的利益。因为这一协议既没有消除伊朗发展核武的能力，也没有涉及对其研发导弹加以限制，而且还威胁到以色列和沙特等国的安全，从而引起这些盟友的强烈反对。 特朗普政府决定改变美国对伊朗的政策。2017年通过的美国国家安全战略指出，伊朗是支持恐怖主义的主要国家，它利用中东地区的不稳定，借助其伙伴和依附于它的势力推进自己在本地区的利益。反对伊朗巩固在中东的地位，就成为美国对外战略最重要的方面。2018年5月，美国单方面宣布退出2015年的伊核协议。按照特朗普的设想，美国准备与伊朗签订新的协议，以便一劳永逸地消除伊朗的威胁。美国提出的条件是：伊朗停止制造导弹，完全取消核计划，放弃铀浓缩，撤出叙利亚，停止在也门和伊拉克的行动，放弃对胡塞武装的支持。
美国对伊政策的转变，凸显以色列和沙特的作用。在特朗普看来，只有这两个国家才能有效地遏制伊朗的扩张。美国着手改善与以色列和沙特的关系。美国在巴勒斯坦问题上采取更加偏袒以色列的立场，放弃了奥巴马的“两国方案”，并不顾国际社会的反对，将美驻以使馆迁到耶路撒冷，声称在约旦河西岸建立犹太人定居点不违反国际法;支持沙特代表的逊尼派与伊朗代表的什叶派对抗。美国试图建立由沙特、以色列和阿联酋领导的同盟来牵制伊朗，从而减轻美国在中东地区的部署。
美国提出的关于恢复两国外交和经济关系的条件，实际上是要求伊朗无条件投降。对此，伊朗无论如何是不能接受的。伊朗奉行独立自主的对外政策，不愿屈从于美国。另外，伊朗也不是完全孤立无助的，中国、俄罗斯、德国、法国、英国和其他许多国家都反对美国的这一决定。为迫使伊朗屈服，特朗普政府于2018年8月成立以国务卿蓬佩奥为领导的伊朗行动组，这一外交精英小组的任务应当是对伊朗施加最大限度的外交压力，并使之完全孤立。美国不断对伊朗进行经济制裁，以减少甚至切断它的石油出口，从而导致其经济崩溃。美国对伊朗政策的目的在于迫使伊朗领导人根本改变其对外政策，最终改变自1979年起建立的伊朗政体，通过引发伊朗民众不满和造反从内部摧毁伊朗国家。
美国极限施压政策不仅导致美伊关系严重恶化，也造成中东局势进一步紧张。伊朗显示出对美国的压力决不示弱的态度，采取以压力对压力的策略。伊朗最高领袖哈梅内伊明确指出，伊朗不会在受到胁迫的情况下进行对话。2018年7月22日，伊朗总统鲁哈尼威胁说，如果伊朗石油无法出口，伊朗就要封锁海运石油贸易的重要通道——霍尔木兹海峡。2019年5月8日，伊朗宣布中止履行伊核协定的部分条款。
美国除了对伊朗实施多轮经济制裁外，并没有放弃军事威胁的手段。据2019年4月18日《以色列今日新闻》报道，一位白宫高层官员披露，特朗普和全体内圈人物计划全面入侵伊朗，该计划包括动用地面部队和战术核武器，打算在2019年秋季开始行动。许多美国媒体称，五角大楼制定了空袭伊朗导弹发射台和军火库的计划。其他可能的方案还包括袭击离波斯湾不远的阿巴丹炼油厂。5月，美国以应对伊朗对其利益的威胁为由，宣布向中东增兵并部署一个航母战斗群。
此后海湾地区发生了一系列严重事件，紧张局势持续升级。2019年5至6月间，5艘商船和2艘油轮在阿曼湾遭到袭击，美国指责是伊朗所为。6月底，一架美国无人侦察机在霍尔木兹海峡被伊朗击落。华盛顿计划对伊朗实施报复性打击，在最后时刻特朗普下令取消行动。7月初，伊朗宣布不再遵守伊核协定规定铀浓缩的界限。7月下旬，一艘伊朗油轮在直布罗陀海峡附近遭袭，不久伊朗伊斯兰革命卫队扣留一艘悬挂英国旗的油轮。9月14日，沙特石油设施遭到袭击。尽管也门胡塞武装承认是其所为，美国仍认定伊朗要对此负责，伊朗则当即予以否认。9月20日，特朗普又宣布对伊朗实行新的制裁，同时又为其军事遏制政策进行辩护。他声称可以随时下令在一分钟内对伊朗的15个重要目标进行军事打击。伊朗外长沙里夫声明，对伊朗的进攻将导致“全面战争”。2020年1月3日，美国发动突然袭击，通过无人机炸死伊朗“圣城旅”指挥官苏莱曼尼，引发国际社会强烈关注，一时间美伊两国似乎真的到了直接军事冲突的边缘。
美伊关系僵局难以破解
就在中东地区面临战争危险之时，特朗普却出人意料做出了和缓姿态，希望与出席联大会议的鲁哈尼会晤。伊朗最高领袖哈梅内伊表示，美国首先应重新履行伊核协议，双方才能进行谈判。而美国则建议与鲁哈尼举行无条件的会谈。2019年9月27日，鲁哈尼在联大发言时强调，只要美国继续对伊制裁，伊朗就不能与之谈判，呼吁海湾国家在没有美国干涉的情况下解决危机。不管怎么说，美伊两国都无意进行一场战争。
就美国而言，对伊军事行动就意味着中东大战，后果难以预料。鉴于美国在军事上具有绝对优势，战争结局没有任何悬念。然而，占领伊朗至少需要20万士兵，从哪里抽调这样的兵力，其盟友显然指望不上，因为北约内部对这一问题存在严重分歧，以色列和沙特等国似乎也不愿介入。而且，一旦开战，战火必将蔓延到整个中东地区。伊朗可能会对沙特油田和以色列发射导弹，霍尔木兹海峡若再被封锁，全球能源供應将受到严重影响。伊拉克的什叶派武装也会攻击美国驻军。2019年12月上旬，巴格达国际机场的美军基地遭火箭弹袭击，蓬佩奥为此向亲伊朗的伊拉克民兵和伊朗提出严重警告。黎巴嫩“真主党”也会用火箭攻击以色列城市，或采取其他行动。12月初以军方发现“真主党”在黎以边境增加兵力。也门胡塞武装也表示准备打击以色列的军事目标。一些巴勒斯坦人更不会袖手旁观。这样，以色列不可避免地将卷入这场战争，中东局势将乱上加乱，不可收拾。
从长远来看，美国对伊朗动武，不仅打乱了其收缩战略，使之重蹈伊拉克和阿富汗战争的覆辙，而且也不利于美国军事重心向亚太转移。2019年12月6日，美国防长埃斯珀说，他计划从各战区撤出部分兵力，部署在他认为最重要的战场——印度太平洋地区。10月，美国从叙利亚北部撤军。12月，美国又计划从阿富汗撤出4000名军人。这些都说明美国在中东继续执行收缩政策。此外，美国国内民意也不赞成对伊动武，民调显示仅有18%的受调查者赞成动武，共和党内只有25%的人赞成动武。特朗普如果想在今年总统选举中获胜，就不能一意孤行。目前特朗普深陷弹劾风波，美众议院已通过弹劾案。为了阻止该法案在参议院通过，特朗普必须保持共和党的团结。有鉴于此，他的伊朗政策还得服从多数人的意见。 伊朗同样不愿与美国发生直接冲突。伊朗军事力量处于弱势，战争失利将使它失去在中东地区的影响力，还将危及现政权的生存;伊朗所能依靠的是在中东占少数的什叶派势力，其他国家不可能在冲突中全力支持伊朗;伊朗希望美国尽快从中东撤军，两国交兵则正好适得其反。美国对伊朗经济制裁虽不能压垮伊朗政权，但却使其国内社会经济形势日趋恶化。2019年11月下旬，伊朗多个城市发生反政府示威，抗议汽油涨价。如何打破美国的封锁和实现经济好转，是伊朗政府亟待解决的最重要问题。伊朗采取以攻为守的策略，宣布部分不受伊核条约限制，以便向国际社会施压，促使伊核协议其他签字国给予伊朗新的经济刺激，以抵消美国制裁的影响。伊朗强调它采取所有措施均是可逆的，如果得到需要的经济刺激的话。伊朗还阐明其导弹计划的常规和自卫性质。
伊朗积极争取国际社会理解和同情其在核问题上的立场。中方不赞成美国单方面退约的做法，注意到伊朗在减少履约方面总体保持克制态度。俄罗斯基本上也是持此种立场。英、法、德等国努力挽救伊核协议，承诺帮助伊朗规避美国的经济制裁。2019年12月19日，鲁哈尼访日以期扩大与日本的经济合作。伊朗甚至对美国也释放了某种善意，两国在第三国互换在押的人员。伊朗对美政策也并非一味对抗，而是持灵活务实的态度。尽管如此，解决伊核问题，打破美伊僵局的关键，在很大程度上取决于美国的立场。
令人遗憾的是，美国总体上不会改变对伊朗敌视政策。2019年11月19日美国防部情报局公布的报告强调，伊朗对美国及其盟友的国家安全构成严重威胁。报告注意到伊朗企图掌握核武以及包括洲际导弹在内的运载工具，强调目前它还没掌握这些技术。美军事情报部门指出，根据伊核协议，到2020年10月对伊武器禁运期满后，伊朗可以从国外购买最先进的武器装备。更令美国不安的是，伊朗获得最先进的技术后，可以独立制造洲际导弹。报告建议，美国应当采取积极行动来遏制伊朗，如增加在沙特的驻军。2019年12月17日，美国参议院批准美国2020财政年度国防授权法案，美国大幅提高了国防预算。这至少说明美国要随时准备应对一些突发事件，中东地区的冲突显然不能排除在外。
特朗普政府认为，只要伊朗不肯屈服，美国就不会改变军事遏制加经济制裁的政策。2019年12月5日，特朗普考虑向中东派遣14000美军，以扩大美在该地区的军事存在。在交换在押人员后，特朗普称这證明双方可以达成其他协议，但不久美国又对伊朗实施新的制裁。另外，考虑到2020年的总统大选，特朗普一般不会在制裁问题上有所松动，因为美国大部分人不赞成动武，但大都支持对伊朗制裁。面对美国的高压态势，伊朗坚定地维护和平利用核能的权利，不会轻易放弃核计划和导弹计划，亦不能同意限制其在地区事务中的影响。不过，在没有掌握核武及其运载工具前，伊朗还不至于威胁到美国在中东的主导地位。由此可见，美伊暂时不会发生严重冲突，两国关系仍将维持这种不战不和的状态。
（作者系南京大学历史学院副教授）
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