人口流动背景下的城乡关系变迁
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作者: 李翠霞 邱红玉
【摘要】我国的城乡关系正在由人为干预的二元分割阶段过渡到统筹发展阶段。随着国家对人口流动限制的放松,农民开始大量进城,但城市有限的就业空间和社会保障不能支撑起如此庞大的群体。而完全处于市场中的农村面临各种风险,也迫切需要国家采取措施,实现城乡一体化发展。
【关键词】人口流动 城乡关系 二元结构
世界范围内城乡关系的发展历程大致沿着两条路径在演变:一是在市场作用下,城乡之间通过互动与资源交换确立关系,交换能力的强弱决定了二者地位及关系的基本走势。城乡之间的差别主要是社会分工不同,工农之间基本维持一种市场交换关系。城乡之间人口流动没有限制,农民只是一种职业称谓。二是在行政干预下,城乡之间存在二元对立关系。政府的政策采取城市偏向,大量资金过分集中地投向城市以支持城市的发展,城乡之间贫富差距相当大。纵观我国城乡关系的变迁历程,其变迁轨迹是由行政干预下的二元分割逐步过渡到城乡一体化的统筹发展。
二元分割的城乡关系
城乡二元结构实质上是一种不平等的城乡关系。①1953年,国家开始对国民经济进行全面管理,一切事务都被纳入国家计划之中,城乡关系也不例外。从此,城乡关系的发展被打上了行政干预的烙印。1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》开始对公民的自由迁徙进行限制,其实质是对农民流动的限制。其中规定公民由农村迁往城市,必须持有相关部门的录用、录取证明或者迁入地户口登记机关的准予迁入证明,还要向原常住地户口登记机关申请办理迁出手续。②城乡二元分割随户籍管理制度的产生而最终形成。户籍管理制度不仅限制了城乡之间人口的自由流动,而且使城乡居民分享的国家社会资源因户口类别不同而不同。国家把大量资源投放到城市,并不断地挤压农业以获取资源支持工业的发展。城乡居民享有的政治、经济和社会权利差异极大,这也成为以后几十年制约中国经济和社会发展的一个严重障碍。
户籍管理制度的核心是对人口自由流动的限制,其目的是为了保证计划经济体制的有效运行,并维持稳定的社会秩序。户籍管理制度在达到上述目的的同时,也人为地改变了城乡关系格局,使城乡之间的差距逐步拉大。农村的基础设施与城市有天壤之别,在住房、交通、卫生等方面都较为落后。大量从农业抽取的资金被用于城市的发展,农业却长期处于低水平发展状态。“农民”不再单纯是一种职业,更是一种身份。城乡二元分割的结构成为制约农村发展的瓶颈。
但这种瓶颈并不能由政策变革来打破。建国初期,我国经济基础十分薄弱,依靠农业难以支撑起国家现代化的基础,如何振兴工业才是最主要的目标。加之中国作为一个后发现代化国家,工业发展起步晚,已经失去了广阔的海外市场,只能从内部寻求发展突破口,牺牲农业以优先发展工业。这一过程虽让农民感受到由于城乡差异带来的艰辛与困苦,但正是由于这种人为的城乡二元分割的结构,客观上限制了农民的自由流动,避免了由于农民大量进城而带来的城市人口压力,从而保证了城市良好的发展环境。我国的工业体系也由于对农业资源的提取而迅速建立起来,中国在短时间内成为工业大国。
人口流动中的城乡互动
改革开放后,我国经济基础日益强盛,如何改善农村的落后面貌成为当务之急,国家开始探索改善城乡关系之路。随着计划经济的松动和市场经济的确立,国家放松了对人口自由流动的限制,户籍管理制度也相应发生了变化。国家试图以人口流动冲破固化的城乡关系壁垒。
始于1978年末的家庭联产承包责任制的核心,是农民从对人民公社组织的人身依附关系中彻底解放出来,获得了支配自身劳动的自由,由此农民具备了参与市场经济的可能。1992年,国家开始对小城镇的户籍管理制度进行改革,实行以就业卡管理为中心的农村劳动力跨地区流动就业制度。1997年,国家出台了关于户籍制度改革的相关意见,放宽了对农民进城的限制。2001年,国家正式取消了对农民进城的条件限制。此后各地逐步放宽甚至取消了对农民迁往城市的限制,户籍管理制度开始“破冰”。③从理论上讲,自此以后城乡之间的差距应该逐步缩小。但实际情况却恰恰相反,城乡之间的差距在逐步扩大,甚至到2003年达到了最高点。据统计,2003年城镇人均收入是农民人均收入的3.2倍,这一时期农民的收入水平仅相当于城镇居民在1993年～1994年的水平。④其主要原因,除了户籍管理制度外,经济、社会等其他方面的不均衡政策仍在制约着农村的发展,尤其是各种攫取农村资源的制度尚未取消,例如农业税。1985年,农民人均承担农业税12.2元,到2000年上升到90.4元。若计算上农民承担的其他农业税,2000年农民人均承担农业税为1988年的5.45倍,是1985年的10倍左右。⑤除了沉重的农业税,农民还要承担各种额外的摊派、收费等开支。沉重的税费负担已经威胁到农民生存的底线。农民为了求生存,开始与地方基层政府发生冲突,土地在农民眼里已经失去其“命根子”的意义,大量土地被撂荒,大批农民流动到城市中去谋生计,20世纪末首次出现了农民进城打工潮。
随着改革开放的深入,城市开始面临发展资源不足的困境。城市通过向农村雇佣大量廉价劳动力、征用农村土地资源的手段,来弥补自身发展资源的不足。廉价的劳动力和乡村资源越来越成为支撑我国工业化的主体,城乡之间初次出现了真正意义上的互动。但城市并没有为迎接大量农民工的到来而做好充足的准备。有限的就业空间、基础设施,尚不完备的社会保障制度,这一切都难以支撑起如此庞大的群体。在这种情况下,城乡之间的大规模互动必然导致城市秩序的紊乱。
统筹发展中的城乡关系
为了改善农民的生活现状,稳定乡村社会,让农民也享受到国家改革开放和现代化的成果,国家取消了农业税,并实行各种种粮补贴来提高农民的种粮积极性,以最终实现农民增收、农业发展、缩小城乡差距的目标。随着我国工业体系的完善,国家开始加强工业对农业的反哺力度。2007年,国家提出要统筹城乡发展,实现城乡一体化,并以重庆市和成都市作为我国统筹城乡综合配套改革的试验区,城乡关系拥有了良性互动的好时机。
在城乡互动中,乡村开始主动向城市靠拢,去适应城市的需要。取消农业税后,借助自由市场体系这一平台,城乡之间有了真正直接沟通的机会。城市建设需要大量自由劳动力,市场又可以自发形成劳动力市场,为农村剩余劳动力的有序转移提供机会,除了土地收益外,更多的农民可以从城市获得工资收入。⑥
但是,后农业税时期,基层政权因为缺乏资源,尤其是财政资源,难以有所作为,开始悬浮起来,基层政府与农民之间的距离逐步拉大。基层政府由农民生产、生活的得力助手转变为毫无干系的旁观者,离开了基层政府,农民只能寻求其他的支持力量。市场对农民来讲,是一个充满变数的竞争体制。在这一体系中,农民完全处于被动弱势的地位,农业生产资料价格可以被无限制地提高,他们缺乏与这些生产阶层进行谈判的能力,无法有效维护自己的合法权益。取消农业税后,农民的土地产出效益并没有提高多少,收入则不升反降。究其原因,一方面,近几年,受各种因素的影响,农业生产资料价格大幅上涨,很大程度上抵消了农民的增收部分。另一方面,农民的消费却在追赶城市的水平,尤其是自2008年全球金融危机以来,国家加大了家电下乡工程的力度,一些耐用消费品开始大量进入农村。农民购买耐用消费品追求的不仅是实惠,更是为了一种面子上的虚荣感,为此他们不得不支付大笔开支。为了解决日益增加的支出问题,农民不得不进城去寻找打工机会或经商。由于技术与技能的缺乏,大量农民工只能成为城市的匆匆过客,微薄的收入只能维持在城市的基本生活,很难在城市买房定居,成为真正意义上的城市居民。
结 论
实现城乡统筹发展是我国一项重要的战略决策,但实现这一目标任重而道远。一方面需要依靠市场的力量,另一方面更要求政府的自觉行为。国家在稳定粮食价格的同时,重点是保证农民的权利,逐步建立并完善一系列覆盖农村居民的社会保障制度,构建农村金融发展的长效机制,逐步弱化城乡差异观念,实现城乡之间的有效融合。积极推行各种富农、惠农政策,加大农村转移支付力度。虽然处在市场经济中的农民面临一系列风险,但有了国家的宏观调控,就能有效地规避这些风险,并能利用市场为自己谋取利益。以新农村建设为契机,加强农村的基础设施建设,稳定农业生产资料价格,继续深化农村改革,使农村成为实现我国现代化的“蓄水池”,在城乡互动中形成良好的“出得去、回得来”的打工潮流,在农民增收、农业发展的基础上实现农业的现代化,进而实现国家的现代化。(作者单位:西南科技大学政治学院)
注释
①③张汝立:“我国的城乡关系及其社会变迁”,《社会科学战线》,2003年第3期,第241、242页。
②刘涛:“制度变迁与农民流动”,《中共杭州市委党校学报》,2009年第1期,第77页。
④《2004年中国统计年鉴》,北京:中国统计出版社,2005年。
⑤贺雪峰:《乡村研究的国情意识》,武汉:湖北人民出版社,2004年,第204页。
⑥完世伟:“当代中国城乡关系的历史考察及思考”,《贵州师范大学学报》,2008年第4期,第17页。
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