我国复议前置制度的立法完善
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作者: 季 宏
【摘要】目前我国的复议前置制度是由法律、法规共同设置的。但赋予法规设置复议前置程序权限是不合理的,这使得相对人自由选择救济途径的权利受到限制,在客观上加大了相对人维权的成本。我国应当确立复议前置的专业性标准和政策性标准,探讨解决具有极强专业技术性的案件的其他程序机制。
【关键词】复议前置 设置标准 程序机制
所谓复议前置,是指行政相对人认为特定具体行政行为侵犯其合法权益,必须先申请行政复议,对行政复议决定不服才可向人民法院提起行政诉讼。在行政复议与行政诉讼的程序衔接关系上,根据《行政诉讼法》第三十七条,我国实行复议选择主义,复议前置是例外,必须由法律、法规明确规定。
复议前置制度设置规范
根据《行政诉讼法》第三十七条第二款,全国人大及其常委会制定的法律可以设置复议前置程序。在立法实践中,法律设置的复议前置程序相当有限,目前限于纳税争议案件、涉及经营者集中的反垄断行政案件以及国家安全、集会游行示威管理方面的拘留处罚案件等。近些年来颁布的法律,大有取消“复议前置”、尤其是取消行政法规规定的“复议前置”的趋势,比如国务院1997年发布的《审计法实施条例》第四十六条为审计决定设置了复议前置程序,而2006年修正后的《审计法》第四十八条第一款则将有关财务收支的审计决定案件规定为复议选择案件。
除法律外,法规也可以设置复议前置程序。国务院制定的行政法规设置的“复议前置”情形较多,比如工伤保险、宗教管理、外汇管理、个体工商户管理以及社会保险费、价格违法行为、盐业管理、储蓄管理条例、水路运输管理、航道管理、企业法人登记管理等方面的行政处罚案件。各省、自治区、直辖市及较大的市人大及其常委会制定的地方性法规规定的“复议前置”案件,也不在少数。
赋予法规设置复议前置程序权限是不当的。首先,复议前置程序实质限制了相对人的行政诉权;而行政诉权属于受宪法保障的基本权利,由法规来限制甚至变相剥夺,有违现行宪法确立的人权保障理念。其次,从立法体制看,宪法第一百二十六条明确规定“人民法院依照法律规定独立行使审判权”,即人民法院行使审判权仅受法律约束;立法法第九条规定:司法制度属于“法律绝对保留事项”,必须由法律加以规定。复议前置是对人民法院行使行政审判权的程序限制,应当属于司法制度范畴。因此,授予法规设置复议前置程序的权限,有违宪法和立法法关于立法权分配的规定。第三,从司法独立看,国务院制定行政法规设置复议前置程序,属于国务院干预人民法院行政审判权的行使,这有悖司法独立原则。最后,从法制统一看,由省、自治区、直辖市或较大的市的人大及其常委会制定的地方性法规设置复议前置程序,直接后果是导致各地规定不一,比如,科技行政处罚案件,《贵阳市科学技术进步条例》第七十条为其设置复议前置程序,而其他省、自治区、直辖市及较大的市制定的相关《科学技术进步条例》大多未为其设置复议前置程序。
总之,将复议前置程序的规范依据下放到“法规”,导致相对人自由选择救济途径的权利受到限制。尤其是在当前我国行政复议普遍难以公正解决行政争议的情况下,这种程序安排无疑延缓了相对人合法权益的保障,而且在客观上加大了相对人维权的成本。在实践中,我国目前行政复议案件存在居高不下的维持率和判决改变率,复议前置所具有的减轻法院负担、加速救济程序等内在功能也难以发挥。
复议前置制度设置标准
我国应当确立复议前置的统一标准,以排除单行法律或者法规自行设置复议前置程序的随意性。
专业性标准。行政复议和行政诉讼是解决行政争议的最重要途径。一般来说,拥有精良技术装备和专业从业人员的行政机关是行政管理问题的专家,相比较而言,法院则不具备解决纯粹行政问题的知识优势。因此,学者们一般主张,复议前置范围严格限定于某些具有极强专业技术性的案件。
具体行政行为主要由主体、对象、内容、方式、依据五大要素构成。其中,“依据”要素可以分为两个方面:事实依据和规范依据。具有极强专业技术性的案件,主要是指发生争议的具体行政行为的事实依据具有极强专业技术性,即其需要通过极强专业技术性的知识认定有关事实,或者发生争议的具体行政行为的规范依据本身是专业性很强的技术规范,例如纳税争议、外汇管理争议等。因此,若认定事实或者适用规范不涉及极强专业技术,则不应纳入复议前置程序的适用范围。
政策性标准。在当代中国,行政权力强大,而司法审判权相对较弱。一旦行政争议呈高对抗性、高政策性,其解决需要动用大量人力、物力以及专业力量时,应当由行政机关先行处理,人民法院进行事后的合法性审查,这有利于及时、充分地解决争议。也就是说,政策性很强的行政争议案件适宜纳入复议前置程序适用范围,例如行政复议法第三十条第一款规定的确认自然资源权属案件、国家安全法第三十一条规定的行政拘留的国家安全处罚案件,皆是因为涉及很强的政策性问题,需要主管行政机关根据案件具体情形进行政策性的行政裁量。
对于极强专业技术性和政策性案件,若行政机关在行政程序中依法举行听证,并根据听证笔录作出处理决定的,由于行政机关已经通过相对正式的听证程序听取相对人的陈述、申辩,并进行了交互式的举证、质证、辩论,也就是说,上述复议前置功能已经通过听证程序得以实现,故“为程序经济计”,对于此类经过听证程序的案件,应当允许当事人不经行政复议而直接提起行政诉讼。
解决极强专业技术性案件的其他程序机制
对具有极强专业技术性的案件可以设置复议前置程序,但这绝不意味着复议前置程序是解决所有具有极强专业技术性案件的唯一途径。一般认为,商标、专利、药品、交通事故、医疗事故、商检等案件,也具有很强专业技术性,但我国现行法并没有通过设置复议前置解决争议,而是通过其他途径解决争议。具体而言,这些途径主要有:
第一,设置专门机构负责处理专门争议,但当事人对该专门机构的决定依法可以提起行政诉讼。比如国务院工商行政管理部门设立商标评审委员会,负责处理商标争议事宜;国务院专利行政部门设立专利复审委员会,负责处理专利争议事宜。
第二,将极强专业技术性的事实认定工作交由行政机关进行认定,而行政机关的认定仅作为证据,当事人不得单独对此提起行政复议或行政诉讼。一旦发生争议,该认定仍可由受理与该认定相关的行政处罚案件、民事赔偿案件或者刑事案件的人民法院作为证据进行审核认定。比如,道路交通事故认定,“作为处理交通事故的证据”,“不属于具体行政行为,不能向人民法院提起行政诉讼”。如此,交通事故认定权保留给公安机关交通管理部门,争议处理机关(包括人民法院)在争议解决程序中可以将其作为证据进行审查,以确定其是否具有证明力以及证明力大小。
第三,将极强专业技术性的事实认定工作交由主管行政机关进行认定,但对该认定不服申请行政复议或者提起行政诉讼的,必须经过再次认定。比如,根据《进出口商品检验法》第二十八条、第二十九条,进出口商品的报检人对商检机构作出的检验结果有异议的,不可直接申请行政复议或者提起行政诉讼,而必须经过复验,对复验结论不服才可依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
第四,将极强专业技术性的问题交由具有专业知识的社会组织或者专家进行鉴定、检验,而该鉴定、检验仅作为证据,当事人不得单独对此提起行政复议或行政诉讼。一旦发生争议,该鉴定、检验仍可由受理相关案件的人民法院作为证据进行审核认定。比如,医疗事故的技术鉴定由负责组织医疗事故技术鉴定工作的医学会组织专家鉴定组进行,其鉴定结论作为对发生医疗事故的医疗机构和医务人员作出行政处理以及进行医疗事故赔偿调解的依据。
《行政许可法》第28条规定:“对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的设备、设施、产品、物品的检验、检测、检疫,除法律、行政法规规定由行政机关实施的外,应当逐步由符合法定条件的专业技术组织实施。专业技术组织及其有关人员对所实施的检验、检测、检疫结论承担法律责任。”该条尽管不是针对行政救济而言,但该条透露出的“专业的事,应当由专业的人去做”的价值取向是值得赞赏的。上述四种途径均能发挥行政机关或者相关专业组织、专家的专业技术特长。
行政复议作为准司法程序,要求行政复议人员应具备相应的法律能力和技术能力。但就目前情况看,许多地方的复议机构专业人员匮乏。这导致出现理论与实践的分离:理论要求将具有专业技术性的案件纳入复议前置程序适用范围,而复议人员整体素养偏低,很难胜任专业技术很强的复议审理工作。因此,在行政复议制度尚未有大幅改进的情形下,上述途径是切实可行的,甚至可以借鉴上述制度改造我国现行法律所规定的复议前置案件。比如,对《反垄断法》第五十三条规定的反垄断案件,可以借鉴商标评审、专利复审制度,赋予国务院反垄断委员会处理反垄断争议权限,而该反垄断委员会处理反垄断争议时应当由商业专家和法律专家组成合议组进行审理,并实行少数服从多数的原则。(作者为中国人民大学法学院博士生)
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