冷战后的美国对华军事出口管制评析

来源:用户上传      作者: 王　涛

　　[内容提要]冷战结束以来，美国政府出于其对外战略的需要，一直实施严格的对华军事出口管制措施。美国不仅严禁向中国输出武器装备和军事技术，而且屡屡阻挠和破坏中国与其他国家之间正常的军事贸易合作。美国对华军事出口管制的涉及范围广泛，控制措施严格，实施时间持久，不仅阻碍了中国国防现代化进程，也损害了美国的自身利益，对中美关系的改善和发展造成了严重的负面影响。
　　[关键词]冷战后　美国　军事出口管制
　　中图分类号：D8712・3　文献标识码：A　文章编号：1007-1369(2007)2-0051-05
　　
　　军事出口管制是美国政府为维护国家安全和推行对外战略而经常运用的军事经济手段。在中美关系的发展历程中，美国对华军事出口管制一直是妨碍中美两国两军关系健康发展的一大障碍。特别是冷战结束以来，美国对华军事出口管制不仅没有任何松动，而且控制范围更加广泛，限制标准更加严格，已成为影响两国关系的焦点问题之一。本文拟就美国对华军事出口管制的背景、属性、特点、影响等进行分析和论述，并对其发展前景进行展望。
　　
　　美国对华军事出口管制背景分析
　　
　　美国对华军事出口管制作为美国的一项重要政策措施，其历史渊源可追溯到冷战时期美国控制军品向社会主义国家输出的有关法案，并在实施过程中逐步趋于制度化、规范化。这一管制措施不仅一直受到美国国内保守势力的幕后操纵和推波助澜，也涉及到多个政府部门的行政职能，与美国国内政治有着密切的关系。
　　1.美国对华军事出口管制的历史背景
　　美国对华军事出口管制源于冷战时期的美国《1949年出口管制法》和“巴黎统筹委员会”中关于控制军用产品和技术进入社会主义国家的限制措施。朝鲜战争期间，美国宣布我为“敌对国家”，对我实施全面禁运，中美贸易关系处于多年的冻结期。直到70年代，随着中美关系走向正常化，美国对华出口管制也有所松动，开始在逐项审查基础上向中国出售军民两用产品与技术。进入80年代后，随着中美两国两军关系的进一步发展，美国开始放宽对华军事出口管制，中美之间就美国向中国转让军民两用技术和出售军用物资问题进行了磋商，美国还向中国出售了防空雷达、运输直升机和电子检测设备等“非杀伤性军事装备”。但在冷战结束前，美国政府以1989年北京“六四事件”为借口，出台了一系列对华军事制裁措施，停止一切对华军品销售，停止审议“放松对中国的出口管制”。此后，美国对华军事出口管制再未进行过任何实质性调整，并且一直延续至今。
　　2.美国对华军事出口管制的国内背景
　　长期以来，美国对华军事出口管制政策一直受制于其国内政治的需要。首先，这种出口管制政策的意识形态色彩浓厚，保守势力影响深重。特别是与之密切相关的军工集团，一直固守“冷战思维”，把社会主义中国作为“美国的敌人”来塑造，以达到扩大国防预算、谋求集团经济利益的目的。该集团坚决主张采取严格的对华军事出口管制措施，极力阻止军工产品和技术流向中国，甚至通过诬蔑中国“窃取美国的军用技术和军事机密”，向政府施加更大的压力。其次，美国军事出口管制的审批单位涉及国务院、国防部、商务部、能源部、军备控制与裁军署和中央情报局等多个部门。这些部门的政治背景、行政程序和办事风格各不相同，很容易形成相互制约，致使审批条件苛刻，手续复杂，时间冗长，甚至会久拖不决。这不仅直接导致了一些军民两用产品和技术出口的项目最终“流产”，也从制度上决定了其对华军事出口管制政策很难有大的调整。美国对华军事出口管制的战略属性
　　军事出口管制一直是美国政府实施对外战略的重要手段之一。美国通过对有关国家实施军事出口管制，对这些国家的国防和军队建设设置障碍，为美国推行全球战略创造有利条件。美国对华军事出口管制从根本上服从和服务于美国的对外战略，它从属于美国全球霸权战略，从属于其对华遏制战略，也从属于其台海平衡战略。
　　1.美国对华军事出口管制从属于美国全球霸权战略
　　美国的《军火控制法规》规定，军火出口必须有利于美国的国家安全并和美国的对外政策相一致；限制那些会大大增强其他国家或国家集团的军事潜力，从而损害美国国家利益的产品技术出口。为了维护其超级军事大国的地位，美国对其军品出口实施了严格的管制措施。多年来，美国不仅对核武器技术及其他军事尖端技术实行垄断政策，严禁向别国转让先进的军事技术和重要的军民两用技术，而且对战略物资和技术资料的出口严格把关，防止这些资源流向所谓“令人担心”的国家。美国在开展国际军事贸易时，首先要考虑军火输入国所奉行政策对美国国家安全的影响以及该国与美国现存及潜在关系状况等因素。对于那些可能对美国军事利益构成现实或潜在威胁的国家，美国将实施军事出口管制，严格控制军品物资和技术输入到这些国家，防止对美国的霸权形成挑战。
　　2.美国对华军事出口管制从属于美国对华遏制战略
　　美国坚持实施对华军事出口管制的根本目的是为了防范和遏制中国。美国已将中国视为潜在的战略竞争对手。在美国看来，尽管目前美国在军事科技领域对中国保持着明显的优势，但中国作为“有能力威胁美国大陆的少数国家之一”，其崛起的态势和加快国防现代化步伐令美国感到不安。美国担心一旦放松对华军事出口管制，中国将迅速引进先进的武器装备和军事技术，极大地增强军事实力，从而对美国的军事战略部署构成严峻挑战。因此，美国希望通过对华军事出口管制，阻碍和延缓中国的国防现代化建设，维护美国的独霸地位。
　　3.美国对华军事出口管制从属于美国台海平衡战略
　　维持台海两岸的战略均势，也是美国实施对华军事出口管制的一个重要原因。多年来，美国一直将台湾视作“不沉的航空母舰”，借此遏制中国并控制亚太地区。在台湾问题上，美国既不希望两岸统一，也不希望台海发生战端。维持战略均势，保持“不统不独”的状况，是美国台海战略的根本目标。美国担心一旦解除对华军事出口管制，中国获得世界尖端武器及技术的渠道将大大拓宽，中国的军力将迅速增强，台海两岸的军事平衡将被打破，台湾问题很可能将“按照中国设定的方向”加以解决，台海地区乃至整个亚太地区的战略形势将朝着不利于美国的方向发展。因此，自冷战结束以来，美国一方面坚持实施严格的对华军事出口管制，另一方面不断提升对台军售水平，以达到维持台海两岸军事平衡的目的。
　　
　　美国对华军事出口管制的实施手段
　　
　　冷战结束以来，美国一直对中国实施严厉的军事出口管制措施，不仅严禁向中国出口武器装备，而且禁止向中国输出军事技术，甚至屡屡阻挠和破坏中国与其他国家之间正常的军事贸易合作，为中国的国防现代化建设制造障碍。
　　1.美国严禁向中国出口武器装备
　　自1989年6月美国总统乔治・布什决定停止

对华军品销售和暂停对华运送武器以来，美国一直严格禁止向中国出口任何武器装备。美国国会于1990年和1991年两次通过《对外关系授权法》，禁止向中国出口美国军火清单上的任何致命性与非致命性的军用物资。为了严格防止出现美国武器武装中国军队的情况，美国不仅禁止其生产的武器装备从美国直接向中国出口，也禁止从第三国向中国转口。
　　2.美国禁止向中国输出军事技术
　　冷战结束后，美国一直禁止向中国输出“可用于军事的技术”。首先，美国对直接涉及军事用途的技术采取对中国完全“封杀”的态度，绝对禁止核武器、导弹和卫星通信等关键领域的技术输入中国。其次，美国政府对非军事技术向中国的出口与转让也采取恶意的、苛刻的审查措施，甚至往往以此类技术可能被转化为军事用途为由加以阻挠。2001年，美国半导体制造商SMIC准备在上海建立一个芯片生产厂，并申请向中国转让两项电子光束系统技术，但以国防部、国务院等组成的技术出口审查委员会却以该技术有可能被用于军事领域为由而竭力反对，最终迫使SMIC公司放弃了技术转让申请。
　　3.美国屡屡阻挠和破坏中国与其他国家之间正常的军事贸易合作
　　冷战结束以来，美国不仅严格禁止本国的武器装备和军事技术输出到中国，而且对中国与其他国家之间正常的军事贸易合作横加干涉，制造障碍。首先，美国政府常常在中国的对外军购中作梗。1996年，中国与以色列达成了引进“法尔康”空中预警及控制系统的协议，但美国国防部以该预警机可能会直接威胁美在太平洋部署的航空母舰和海军部队为由，向以色列政府施压，迫使以方于2000年宣布取消该项军售合同。2004年1月，捷克武器出口公司宣布将向中国出售10部“维拉”雷达系统。又是美国出面阻挠，使捷方被迫取消了该军贸项目。其次，美国采取种种手段加强对盟国的控制，使其在对华军事出口管制问题上与美国保持一致，防止其态度发生转变。2003年以来。在法、德等国的积极推动下，欧盟开始讨论取消对华武器禁运问题。美国则不断向欧盟施压。美国国务院防务贸易控制办公室主任格雷戈里・苏汉甚至威胁称，欧盟作出任何取消对华武器禁运的决定都将对美国向欧盟的军事出口造成重大后果，如果欧盟决意解禁，美国国会将通过立法，对美国与欧盟的防务贸易设置障碍。
　　
　　美国对华军事出口管制的主要特点
　　
　　冷战后美国对华军事出口管制已实施了十余年，其涉及范围广泛，控制措施严格，而且实施时间持久。这些特点既反映了中美之间战略矛盾与分歧的客观存在，也是美国以冷战思维处理中美关系的集中体现。
　　1.美国对华军事出口管制的涉及范围广泛
　　美国对华军事出口管制的广泛性包含两层含义。首先，制裁涉及的项目广泛。它既包括武器装备，也包括军事技术。在武器装备方面，制裁既包括战略武器，也包括常规武器，还包括后勤物资。在军事技术方面，制裁既包括尖端军事技术，也包括一般性军事技术，甚至可用于军事领域的民用技术也在制裁范围之内。总之，凡是涉及军事用途、有助于中国提高军事能力的商品和技术，均禁止向中国出口。其次，制裁牵涉的国家众多，不仅包括美国的盟国，还牵扯到与中国有军事贸易关系的其他一些国家。长期以来，美国对其盟国实施严密的监督，防止它们向中国出口武器装备。此外，对那些与中国有着军贸合作关系的非盟国，例如一些独联体国家，美国也往往要进行于涉。1998年，一家香港公司从乌克兰购买了一艘没有动力的航母，打算改装成海上酒店。结果美国进行了多方阻挠，甚至在该航母海运途经土耳其时让土耳其政府将航母扣押了多年才放行。
　　2.美国对华军事出口管制的控制措施严格
　　美国对华军事出口管制的严格性体现在四个方面。第一，美国对华军事出口管制是通过国内立法的形式实施，具有严格的法律效力，唯一的例外是总统认为符合美国国家利益时才可以特许出口。第二，美国政府对向中国出口的产品实施严格的管制制度。部分军民两用产品要出口到中国，必须获得美国商务部工业安全局颁发的许可证；有的还必须经由白宫审核，并且报批国会才能出口中国。第三，美国遍布世界的军事侦察体系严密监视着中国周边的动向，防止美制武器装备进入中国。第四，如果美国公司与中国之间的贸易被认为是违反了对华军售禁令，将受到严厉的处罚。
　　3.美国对华军事出口管制的实施时间持久
　　冷战结束以来，美国对华军事出口管制从未有过任何中断，也从未进行过任何实质性的调整。这种持久性主要源于两个因素。其一，随着美国决策者越来越将中国视为潜在的战略对手，加强防范措施对美国来说是必然之举。而军事出口管制则是其中的重要环节，美国决策者已将其视为延缓中国军力提升的重要举措。其二，军事出口管制问题的特殊性使它很容易被美国国内反华势力所操纵。由于军事出口关系到美国的国家安全，具有高度的政治敏感性，出现任何松动都有可能招致反华势力的强烈反对和极力阻挠。因此，只要美国对华遏制战略不发生根本改变，美国国内反华势力不销声匿迹，美国还将继续实施对华军事出口管制。
　　
　　美国对华军事出口管制的内在矛盾
　　
　　美国出于对外战略的考虑实施对华军事出口管制，但实际效果却始终受到一系列因素的制约。特别是在冷战后世界多极化、经济全球化和科技高新化的环境下，这些因素变得更加突出，使美国对华军事出口管制政策充满着内在的矛盾和冲突，其自身利益因此受到损害，具体表现在以下三个方面：
　　1.政治目标与经济利益之间的矛盾
　　美国实施对华军事出口管制是出于政治利益的考虑，但却是以美国自身的经济利益为代价。在美国对外贸易中，高新技术是美国的重要优势之一。但由于美国推行严格的对华军事出口管制政策，军用和民用技术出口受到了极大的限制，其技术优势在中美双边贸易中荡然无存，反而是中国在技术贸易领域中长期处于净逆差的地位。2005年，中国引进技术的47.6％来自欧盟，20.1％来自日本，只有17.8％来自美国。这种状况与美国作为世界第一科技大国的地位很不相称，而其中一个重要原因就是美国政府出于对华军事出口管制的需要，在技术输出方面制造了太多的政治性障碍。
　　2.单边性出口管制与多边性市场竞争之间的矛盾
　　美国实施对华军事出口管制意在限制中国军事技术的发展，但事实上除了少数尖端技术外，美国管制项目中的大部分产品和技术并不具备垄断性。不仅日本、加拿大及欧洲发达国家掌握着很多先进技术，一些发展中国家也掌握着一些可替代的产品和技术。技术来源的多源化无疑会使美国的单边性出口管制的效果打了折扣。在冷战时期，英、日等国出于经济或其他利益的驱使向社会主义国家提供先进技术的情况屡有发生。在多边性市场竞争日趋激烈的今天，出口管制政策使美

国企业在国际技术市场上显然处于不利地位，这也使美国国内反对管制的呼声日益高涨。
　　3.技术水平不断发展与管制标准相对滞后之间的矛盾
　　在现代科学技术日新月异的今天，出口管制的官僚程序很难跟得上技术水平提高的步伐，相对滞后的管制标准和不断发展的技术水平之间的差距经常会引发出口商和政府之间的矛盾，也使得其一些管制措施失去了实际意义。
　　
　　美国对华军事出口管制对中国
　　国防建设和中美关系的影响
　　
　　美国多年的对华军事出口管制对中国的国防和军队建设确实造成了不利影响，但并不是影响中国国防现代化进程的决定性因素。可是，由于这一政策体现了美国对华遏制意图和敌视心理。对中美之间战略互信的建立和军事交流的开展产生了消极影响，从而严重制约了中美关系的健康发展。
　　1.美国对华军事出口管制并不是影响中国国防建设的决定性因素
　　美国对华军事出口管制在一定程度上阻碍了中国国防现代化的进程。目前世界军事领域正在发生新的变革，而美国在其中居于领先地位。但由于美国的管制和封锁，中国武器装备的更新换代和军事技术的进一步升级受到了一定的限制，在这场新军事变革中处于相对不利的地位。此外，由于美国的阻挠和破坏，中国对外军事合作的空间受到了一些影响，开展国际军事贸易的障碍增多，改善国际战略环境和周边安全环境的难度加大，国防建设承受的压力和阻力也因此增加。
　　不过，美国对华军事出口管制并不是影响中国国防建设的决定性因素，更不可能阻挡中国国防现代化建设的步伐。首先，中国的国防建设主要立足于自力更生；其次，美国不可能垄断所有的高新技术和武器装备，也不可能完全封锁中国开展对外军事合作的渠道。
　　2.美国对华军事出口管制是影响中美关系健康发展的主要障碍之一
　　美国对华军事出口管制对中美关系的健康发展产生了严重的负面影响。首先，对华军事出口管制充分反映了美国将中国视为竞争对手的战略定位和遏制防范中国的战略企图。特别是在冷战后美国对台军售不断升级的情况下，美国继续实施严厉的对华军事出口管制措施，这进一步加重了中美之间的敌对情绪和猜忌心理，中美有关方面加强战略互信的努力受到了限制。其次，对华军事出口管制严重制约了中美事关系的改善与发展，中美军事交流与协作的领域和内容因此受到了极大的限制，提升的空间非常有限，使中美军事关系多年来一直处于“务虚”的层面，难以取得实质性进展，也给中美关系的长远发展蒙上了阴影。第三，对华军事出口管制将导致中美之间的战略矛盾进一步上升。美国对华军事出口管制的根本目的是遏制中国的发展。出于这一目的，美国常常煽动“中国军事威胁论”，对中国正常的军队建设和对外军事合作进行干扰和破坏，对中国国防现代化的发展进行歪曲和攻击，从而使中美之间的矛盾和分歧进一步加深。
　　尽管美国对华军事出口管制损害了中美双方的利益，也不利于中美关系的改善和发展，但美国出于其外交和军事战略的考虑，其对华军事出口管制总体上仍将继续维持现有水平，短期内很难发生实质性改观。不过，随着世界多极化的发展，军事变革不断深化，军事技术水平和技术传播速度不断提升，美国在世界军工技术领域中的主导地位将继续削弱，中国的对外军事贸易环境将得到显著改善。从长远看，随着国际战略形势的发展变化和中美关系逐渐走向成熟，美国对华军事出口管制政策可能会进行适时调整，包括简化审批程序，改进审查手段，提高审批效率，适度调整管制的军品项目和技术标准，适当放宽军民两用产品和技术的出口管制，等等。但是，中美之间围绕军事出口管制问题的斗争将长期存在，需要我们进行不懈的努力与争取。
　　
　　(责任编辑：张业亮)

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