地方政府债务的现状与问题
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作者: 王平
中图分类号：C93 文献标识码：A 文章编号：1008-925X(2011)09-00-01
改革开放以来，随着地方城镇化进程的加快，地方建设性融资刚性需求快速增长，客观上形成了地方政府性负债。适度举债搞建设对地方政府来讲，不仅可以拉动内需和民间投资，提高公共服务水平，推进城市化进程。但如果负债过度或管理失控，政府债务则将导致财政风险，影响地方经济的发展和财政的正常运行。本文将在理清地方政府债务的现状的基础上，对存在的问题进行分析讨论。
一、地方政府债务的现状
1、地方政府债务的规模
国家审计署今年发布的《关于全国地方政府性债务审计情况的报告》显示,截至2010年底，全国地方政府性债务余额10,7174.91亿元，其中政府负有偿还责任的债务67,109.51亿元，占62.62%；政府负有担保责任的或有债务23,369.74亿元，占21.80%；政府可能承担一定救助责任的其他相关债务16,695.66亿元，占15.58%。加上中央政府债务余额为6.75 万亿人民币，总计17.5万亿元，约占GDP 总量(39.7万亿人民币)的44%。今明两年有24.49%、17.17%的地方债务集中到期，未来三年有超53%的地方债务需要偿还，地方政府债务将进入偿债高峰。
2、地方政府债务的结构
地方政府债务在不同的层面上有其独特的结构特点。首先，从横向结构即部门结构和地域结构上，许多非财政体系的政府职能部门分散举借了大量政府债务，举债主体分散。各省地方政府的债务负担具有明显的地域特征，多与其经济发展格局紧密相关，如东北三省国有企业债务转嫁形成当地政府的主要债务包袱，粮食主产省区，粮食企业的政策性亏损负债通常比较严重。其次，从纵向结构即各级政府债务上，在地方政府债务总额中，县级地方政府债务所占比重最大，债务压力最大，市级次之，省级居第三位，乡级最小。从债务类别上看，省级债务结构相对单一，以直接显性债务为主，市级政府债务结构中，或有显性债务略大于直接显性债务，而县乡两级政府债务规模大，项目多，较为分散，拖欠和亏损挂帐较为严重，因财力和融资渠道等原因，其财政债务风险相对较高。
3、地方政府债务的特点
目前，我国地方政府债务呈现以下特点：第一，债务总量不清，规模巨大。巨额的地方政府债务是多年积累、特别是在20多年的经济体制转轨中逐渐积累形成的，既有地方政府举借和担保而产生的直接债务，又有经济社会风险可能向政府转嫁而形成的或有债务。债务统计数据通明度低，对外信息披露较少，从数据上口径不一，难以统计。第二，或有债务所占比重大，潜在的债务风险巨大。在在一定条件下，或有债务会转化为直接或是显性债务，增加地方政府偿债压力。
二、地方政府债务的问题
1.地方政府债务存在的问题表现
地方政府性负债形势不容乐观，主要表现在以下方面：第一，普遍负债，债务扩张普遍较快。我国各地区、各级政府债务普遍增加较快，合法与不合法的债务并存，呈整体扩张态势。第二，债务来源多样，债权主体不断扩散。各级政府债务构成项目大小不一、种类复杂，多头举债，缺乏统一管理政府债务的机构。第三，县乡政府负债沉重，乡镇政府债务总量日益增加，偿债高峰期已经来临。第四，地方债务清偿困难，财政缺口大。地方政府性融资渠道狭窄，建设资金来源结构过于集中，建设项目投资过度依赖土地出让收入。
2、地方政府债务存在问题的政府内部原因
第一，政府职能“越位”形成历史欠账。地方政府违背市场经济规律直接干预市场的行为，竞争领域干预过多，如盲目兴办企业，行政性调整产业结构，资金使用效率低，造成财政收支“空转”，寅吃卯粮，形成历史欠帐。第二，地方政府的投资冲动缺乏有效规范。地方政府的为了加快经济发展、基础设施建设等原因，在自身财力有限情况下，通过多种形式的举债融资来加大投入。政府部门或事业单位攀比超前负债搞基本建设等。地方政府违规担保，形成债务。第三，政府机构运行成本过高。地方政府层级过多、机构臃肿，管理松弛，行政管理费用增长过快。从1986年到2005年，我国人均负担的年度行政管理费用由20.5元到498元，增长23倍，而同期人均GDP增长14.6倍。第四，举债分散，决策不严谨，举债项目缺乏科学论证和避险、保障机制。第五，经济不发达导致城乡财源薄弱。县乡经济基础薄弱、发展缓慢导致财政收人规模小、债务规模扩大。
3、地方政府债务存在问题的外部环境原因
第一，当前经济增长模式和现行体制机制安排的必然结果。分税制财政体制的缺陷，导致财权事权不匹配，转移支付制度不完善，弥补作用不足，地方政府建设需求与本身财政可用资金不足的矛盾推动政府举债。第二，投资消费结构不协调和投资结构不合理的现实产物。政府性融资渠道比较狭窄，目前区县政府性建设项目投资决策存在着过度依赖土地出让收入的倾向。公共投资体制不健全、民间资本准入门槛高，只得通过各种非正规渠道变相举债、违规融资。出于发展经济或其他各种原因，导致投资规模过度膨胀。第三，监管相对乏力和商业银行推波助谰的综合作用下日益显现。地方金融机构缺乏有效监管，产生巨额不良资产，由政府埋单。债务监督管理机制不健全，弱化了对地方债务的有效约束。现行政绩考核制度在实际考核过程中，地方政府难能有效地统筹考虑经济社会发展程度与当地财力的承受程度，纠错和问责机制缺失让地方政府官员存在强烈的借债动力。
参考文献：
[1]申新鑫.地方政府债务的现状、成因和对策[J].现代商贸工业，2007，05.
[2]周佳嵋，宋云贺.我国地方政府债务风险现状分析及对策[J].财税纵横，2011,10
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