科技计划项目档案管理体制发展及创新研究
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科技计划项目档案(下称“项目档案”)是我国科技档案资源的重要组成，由于《科学技术档案工作条例》和《科学技术研究档案管理暂行规定》都是现行的法规文件，对项目档案的管理都具有约束力，因此，我国项目档案管理目前是两种管理体制并存的局面。两种体制在体系结构上各有特点，对项目档案的管理都产生过积极的影响。二十多年过去了，两种管理体制赖以实施的环境已经发生了巨大的变化，项目档案管理体制亟待创新。
项目档案管理体制的发展过程
项目档案专指列入国家科技计划并由中央财政投入为主的科技项目，在其管理、实施的全过程中形成的，具有保存价值的各种类型和载体的历史记录。项目档案管理体制的发展大致经过了两个阶段：
(一)遵循统一的科技档案管理体制时期(1954-1986)
计划经济体制下，计划项目的任务由国家直接分配，项目研究是科研院所的日常工作。因此，这一时期，既没有项目档案的概念，也没有建立单独的管理体制。项目档案依托着专业管理体系，与基建、设备、产品等档案一起共同遵循科技档案的管理体制。
1.科技档案管理体制的确立
从“一五”时期起，为解决大量科技文件材料与其他科技资料混同管理的问题，更好地发挥科技档案作用，在科技档案工作中提出按专业统一管理的思想。1980年12月9日经国务院批准发布的《科学技术档案工作条例》，以法规文件的形式确立了科技档案工作按专业统一管理的体制，即“各级档案行政管理部门对全国科技档案工作进行指导、监督和检查，国务院所属的各专业主管机关和省、自治区，直辖市人民政府所属的专业主管机关建立相应的档案机构，加强对所属企业、事业单位科技档案工作的领导。”这就是我国档案事业发展史上著名的以“条”为主、“条块”结合的科技档案管理体制(下称“条块”体制)。
2.“条块”体制对项目档案管理的影响
“条块”体制突出强调了项目档案工作的专业性，对项目档案的形成单位构成了较严密的组织和领导体系。“条块”体制使项目档案管理的责任主体明确，尤其适合计划经济时期项目档案工作的特点，项目档案的流向和归属明确，一定程度上实现了项目档案的集中统一管理，有效防止了项目档案的散失。正是在这种管理体制下，我国出台了科技文件材料的“三纳入”管理制度，顺利地实现了将科研档案工作纳入到各单位的科研管理系统之中。
(二)细分科技档案，建立科研档案管理体制时期(1987-2000)
20世纪80年代中期以后，我国开始实行体制改革，面对专业领导体制被削弱，对科技档案管理失去有效监督的现实，档案部门开始探索新的管理体制。
1.科研档案管理体制的建立
1987年3月，国家科委、国家档案局联合发布《科学技术研究档案管理暂行规定》(下称《暂行规定》)中明确了科研档案管理体制，即科研档案工作是科研管理的重要组成部分，各级档案管理部门和科技行政管理部门要对科研档案工作进行定期的检查。
2.科研档案管理体制对项目档案工作的影响
科研档案管理体制抓住了项目档案管理的关键环节，由于科技管理部门是科研管理的归口单位，由其管理项目档案工作为项目档案的规范管理提供了可能性；可言档案管理体制中提出项目负责人责任制，使项目档案管理更符合科研工作的特点和要求；从这一管理体制出发创立的“四同步”的管理办法为项目档案管理提供了根本的保证。
因此，科研档案管理体制是针对科研活动的特点确定的，触及到了科研档案管理的关键环节，同传统的“条块”体制相比无疑是一个进步，也更加适合于项目档案的管理。
现有管理体制对项目档案管理的制约
由于社会的动态发展，任何事物都要经过由建立、兴盛、衰败到最终消失的历程，即人们常说的“周期律”。随着社会环境的变化，现有管理体制已开始制约项目档案管理工作的有序发展。
1.无实际主管部门
管理体制的核心就是确定领导关系及组织体系，但从项目档案工作的现状看，恰恰是这个最重要的因素在两个体制当中都出现了“虚位”。
从“条块”体制看，项目档案管理的领导主体是专业主管机关，其完全建立在行政隶属关系的基础上，经济体制改革后，“条块”体制赖以生存的行政领导关系逐步被削弱甚至消除，专业“领导”的作用范围已十分有限了。
从科研档案管理体制看，其中仅规定了各级档案管理部门和科技行政管理部门对科研档案工作负有检查职责，其管理力度同“条块”体制的规定相比被弱化了许多，特别是1998年机构改革中，原管理科技档案工作的国家科技信息司被撤销，造成档案管理部门“孤掌难鸣”，“科研档案管理”体制也已名存实亡。
2.缺乏科学的运行机制，导致管理体制先天不足
运行机制是指管理体制的实现方式。如果说体制决定“谁”“做什么”的话，那么机制则是进一步决定“如何做”。就项目档案的管理而言，两种体制都没有建立起有效的运行机制。
从“条块”体制看，其发挥作用的大小，完全取决于专业主管机关的“领导”与档案行政管理部门的“指导”结合的紧密程度如何。但这一体制并没有提出和解决如何“结合”的问题。“结合”的程度，主要取决于专业主管机关领导的档案意识。随着计划体制逐步被市场体制所替代，一些专业主管机关既抛弃了“结合”，也放弃了对科技档案工作的领导，整个系统的科技档案工作就成了死水一潭，丧失了生机和活力。
从科研档案管理体制来看，其关键内容有两个，一是“四同步”管理，二是项目负责人归档责任制，而其保障措施在《暂行规定》中并未体现。对于前者，它的实现仍然取决于项目承担单位领导者的档案意识。因为无论是科技行政管理部门还是档案行政管理部门，作为行政管理部门都不可能有如此多的时间和精力去检查和落实具体单位的项目档案工作的贯彻情况。对于后者，项目负责人应当履行的档案义务，在作为科技项目委托合同的《课题任务书》中并没有得到体现。合同是当事双方权利义务关系的依据，没有合同的约定，项目负责人的档案义务就是一纸空文，没有约束力。
建立新型项目档案管理体制的思考
笔者认为，项目档案是国家科技信息资源的重要构成，在现阶段应考虑建立专门的项目档案管理体制。
(一) 项目档案管理体制的内容
根据项目的实施特点，“在集中统一管理基本原则的指导下，项目档案工作实行科技行政管理部门归口管理，各级档案行政管理部门积极配合、依靠社会力量实施项目档案质量监管”应成为项目档案新的管理体制(以下简称新体制)。
同传统的管理体制相比，新体制中增加了新的构成要素，各要素之间的关系也发生了明显的变化。
1.国家科技行政管理部门对项目档案实行归口管理。国家科技行政管理部门的主要职责是对项目档案工作的总目标和
质量标准，项目承担单位的档案工作的机构设置、人员配备、经费开支等方面提出指导性意见；制定项目档案管理制度，并将其纳入科技项目管理的规程当中；委托社会中介监管项目档案工作情况并负责成果的确认；负责培训项目档案管理人员等。归口管理形成了类似“条块”体制的纵向领导关系，各行各业、各种所有制类型和隶属关系的项目承担者都必须接受科技行政管理部门的归口领导。
2.档案行政管理部门的职靛解决项目档案工作中具有普遍性的问题(包括实际问题和理论问题)，协助科技行政管理部门制定项目档案管理的规章制度和业务技术标准、规范档案中介机构的管理、组织经验交流，落实管理体制，并从宏观上进行项目档案资源及国家科枝档案资源的整体规划。
档案行政管理部门的职责依然是一种“块块”管理的表现形式，但它的管理职能已很少触及微观层面的档案业务，而更加注重宏观的管理职能。
3.项目监管部门接受国家科技行政管理部门的委托，实施项目档案的监管。随着政府职能的转变，科技行政管理部门的工作将主要体现在项目档案的宏观管理层面，而微观层面的管理活动则要依靠社会力量，即由第三方中介机构来完成。应当注意的是，项目监管部门的性质虽然是中介机构，但由于它是科技行政管理部门具体工作职能的承担者，因此，必须接受科技行政管理部门的领导和监督；而作为档案中介机构，它也应当接受档案行政管理机构的管理。
4.项目承担单位的职责是形成并保存完整、准确、系统的项目档案，根据国家有关规定移交或报送档案。
(二)新体制的特点分析
1.领导关系明晰，主体明确。新体制明确了，科技行政管理部门在项目档案工作中的绝对权力地位，赋予了其明确的领导职能，使得科技行政管理部门的管理有了依据，可以在履行项目管理职能的同时，将项目档案管理作为一个必要的管理环节，强化了管理力度。
2.落实具体措施，可操作性强。实施中介监管是项目档案管理体制新模式具备可操作性的具体表现，科研档案管理体制中就是由于没有落实监管措施而使其形同虚设。将政府的某些管理职能外包，实施更专业化的监督管理，是政府管理职能转变的大势所趋，也是项目档案管理规范化、法制化的必然要求。
3.构成要素间的关系趋于合理。弱化档案行政管理部门的业务指导职能有利于凸显科技行政管理部门的领导权限，使各构成要素间的关系趋于合理。由于历史的原因，档案行政管理部门―直担负着对基层业务单位档案工作的业务指导任务，这同当前政府职能转变的趋势是背道而驰的。同时也会干扰其他主体工作的开展。新体制将档案行政管理部门的职能还原到了一个比较客观的位置，这也是新项目档案管理体制能真正贯彻实施的必然需要。
总之，新体制继承了“条块”体制中“条管理”的有效性，将领导职能赋予了科技行政管理部门；同时克服了科研档案管理体制中具体措施不落实、难以真正贯彻实施的弊端，将大量微观管理的业务委托中介监管，从而使新体制的有效性得到保证。
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