重视水资源管理中的几个重要关系
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作者: 陆桂华
中央水利工作会议和全省推进水利现代化建设会议都明确要求提高水资源管理能力和水平，把严格水资源管理作为加快转变经济发展方式的战略举措。江苏作为全国经济最发达地区之一，又被定为全国水利现代化试点省份，理应率先破解经济社会发展中面临的越来越多的水资源难题，为江苏“两个率先”提供强有力的保障支撑。要做好水资源管理工作，我们必须创新思路、动用智慧，应当正确把握、处理好八个方面的关系。
一是人与水的关系。人离不开水，就像离不开空气一样。水是生命之源，是经济社会发展的基础条件。人与水存在着对立统一的矛盾关系，人水关系的最高境界就是人水和谐。纵观人类历史，人类从最初的择水而居，以水为邻，依赖水、敬畏水，到后来对水的无序开发和掠夺，再重新回归到保护水、治理水、呵护水，最终实现人水和谐。这个过程很漫长，是人类对水的规律正确认识的哲学思考过程。只有尊重水的自然规律，在此基础上，发挥人的主观能动性，合理利用水资源，水才能为人类创造更加美好的生活，否则“最后一滴水将是人类的眼泪”。
落实最严格的水资源管理制度，重点围绕水资源的配置、节约和保护，执行管理水资源三条“红线”制度，就是要限制人类的过度开发利用，努力构建人水和谐关系的重要举措。
二是社会发展与水资源关系。水是基础性自然资源和战略性经济资源，是生态环境的控制性要素。它支撑着人类经济社会发展，是社会可持续发展的基础。经济社会系统由水资源系统、环境系统、生态系统共同支撑，而水资源系统又是环境系统和生态系统的基础。经济社会发展对水的需求可分为饮水安全、粮食安全、防洪安全、经济发展、生态用水等五个层次。而区域水资源总量是有限的，经济社会发展必须适应水资源条件，应当强调水资源的承载力。所谓水资源的承载力，即在一定的社会经济和技术条件下，在水资源可持续利用前提下，某一区域(流域)当地水资源能够维系和支撑的最大人口和经济规模(或总量)，也是指可利用水资源能维持支撑人类社会和自然环境生存与发展的能力。以可预见的技术、经济和社会发展水平为依据，以可持续发展为原则，以维护生态环境良性循环发展为条件，经过优化配置，实现水资源对地区社会经济发展的最大支撑能力。地区的经济社会发展要坚持以水定需，量水而行，因水制宜的原则，以水资源的可持续利用，保障经济社会的可持续发展。
三是防洪和水资源的关系。防洪和水资源管理是水利工作两项中心任务，二者必须统筹兼顾、综合考虑。转变思路，从控制洪水到洪水管理，给洪水出路，实现洪水资源化，是现代水利发展的客观要求。防洪问题始终是国家大计，具有特殊的重要性。但是，由于水是不可替代的自然和经济资源，也是重要的环境要素。随着国民经济社会的发展，水资源短缺的矛盾日益突出，必须研究如何更加有效地利用水资源，包括洪水资源。因此，在保障防洪安全的前提下，如何更多利用洪水资源，保障供水安全，改善水环境是当前急需研究的课题。我省正在实施的水库除险加固工程，是防洪与水资源统筹的很好范例，在有效提高防洪能力的同时，也增加蓄水量，保障了水源供给，改善了水生态。
四是开发与保护关系。我省河湖众多，具有独特的资源环境优势。但是多年来，河湖水域不断减少，生态环境持续退化，不仅直接影响防洪排涝安全，而且威胁到水资源的安全调配和城乡安全供水。加强河湖管理和生态保护，已经成为全社会重要而又紧迫的任务，必须坚持保护中开发，开发中保护的原则，落实最严格的水资源管理制度。做好水资源开发利用与保护是水利人的职责。必须改变只注重开发，不注重保护的错误做法，从保护河湖健康生命着手，处理好合理开发与科学保护的关系，为水资源可持续利用提供保障与支撑。要加强以立法和执法为重点的水资源管理与保护的法治建设。尽快制定地表水、地下水以及河湖管理与保护的技术标准；进一步出台取水许可、入河排污口设置、水资源费征收管理的配套法规；进一步完善水资源管理与保护的法规体系。同时，切实加大水行政执法管理力度，重点加强河湖岸线、水域资源、取水许可、入河(湖)排污口设置、水资源费和南水北调基金征收管理等法规制度落实情况的执法检查，坚决查处违法取水和排污、侵占水域岸线资源、越权减免水资源费和南水北调基金的行为。
五是供水与节水的关系。要坚持节水优先、适当开源的原则，大力推进“节水型社会”建设，提高水资源利用效率和效益，减少污水排放，提升水环境承载能力。在满足生活用水的前提下，兼顾生产用水、保障生态用水。要落实用水效率红线管理，关键要在优化供水结构上抓紧突破。经济社会发展方式粗放，用水结构不合理，是导致污染排放迅速增加、水体污染日趋严重、可利用的水环境容量越来越小的主要原因。必须通过行政和经济手段，促进水资源向低耗水、低污染、低排放、高效益的高新技术产业和现代服务业优化配置，促进企业中水回用、循环利用，继续加强节水载体建设，鼓励各行各业的节水减排，以节水型社会建设促进经济发展方式的转变。水资源的节约与保护，关系到社会每个人，需要形成社会共识和人人参与的氛围。要加强水资源形势的宣传教育，增强全社会爱水、节水、护水的意识；要加强水资源管理与保护的政策法规宣传，增强全社会依法治水护水、依法用水的意识；要加强安全用水、应急用水知识和技术的宣传教育，增强全社会应对突发性水污染事件的积极应对和正确处置能力。要让节约和保护水资源成为全社会的共同责任，成为我们生活的一种时尚，成为每个人的自觉行为。
六是水量与水质关系。水资源是量质统一的整体，没有质的保证，量就失去意义。可以被利用的水才是水资源，如果水质达不到利用要求，即使水量再大也不能称之为水资源。正确处理水量与水质的关系，实施水量水质同步监测、统一管理、统一调度，就必须严格落实三条红线中的两条总量控制红线：一是落实用水总量控制红线制度。用水总量控制主要包括严格执行取水许可、水量分配、计量收费等制度。要在强化用水终端管理上抓紧突破，只有建立起用水终端的有效管理制度，才能为建立水资源的总量管理制度提供基础支撑。二是落实纳污总量红线管理，即做好排污总量控制，主要包括强化水功能区管理，核定纳污能力，提出限排意见，严格审批排污口等工作，要在强化监督考核上抓紧突破。严格控制河湖外源污染、有效治理内源污染，是修复河湖健康生态的根本措施。当务之急是要抓紧根据河湖水域纳污能力的研究成果，提出重要河湖和重要水功能区限制污染总量排放的实施办法，将排污总量分解到各排污企业和口门，并建立严格的监督考核机制。
七是工程措施和非工程措施的关系。工程措施是基础，非工程措施是关键，要充分发挥非工程措施的作用。从传统水利向现代水利、可持续发展水利转变，一个显著标志就是“从重建轻管”到“建管并重”的转变。经过多年建设，江苏水利已经形成较为完备的工程体系，在保障江苏经济又好又快发展过程中发挥了重要支撑与保障作用。但我们必须看到，工程措施必须与非工程措施相结合，才能发挥最大效益。完善的工程体系是水量调配、水环境治理的基础，如江水北调、引江济太、江水东引工程这三大跨流域水资源调度体系，为我省抗击旱涝灾害，保证粮食丰收和社会用水安全奠定了坚实的工程基础。但如果缺乏科学的调度及管理，工程亦无法发挥应有的效益。围绕建立水资源总量控制和科学调度系统、城乡供水安全保障系统和河湖生态安全监控系统，抓紧开发先进的信息化技术和智能技术，实现对水资源和水文信息采集、分析、处理的自动化、智能化，将进一步增强水资源预测、预报和科学调度能力，洪水资源化利用能力，突发性水污染应急处置能力，全面提高水资源的有效管理、严格保护和科学利用水平。
八是流域管理与区域管理的关系。流域是按照水资源自然分布的基本单元，区域则具有完整的行政管理体系。新《水法》规定，我国对水资源实行流域管理与区域管理相结合的体制。流域管理与行政区域管理是我国水管理体制的重要组成部分。二者是相辅相成的，行政区域管理必须服从流域统一管理，接受宏观指导，流域管理又必须以行政区域管理为基础和依托，流域机构开展工作需要流域内各级地方政府和有关部门的配合，提供良好的政策环境和行政支持。流域管理与行政区域管理相结合的管理制度符合水的自然规律，正确处理好流域与区域的关系，理清流域与区域各自的职责，划分流域与区域的事权，研究建立流域管理新体制，对提高水资源统筹调度和科学管理具有重要意义。
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