社会参与：危机治理范式的一种解读

来源:用户上传      作者: 蔡志强

　　[摘要]危机治理已成为现代政府的基本职能。建构政府与社会互动的危机治理模型、实现社会的有效参与，是处理危机的重要环节。政治文化建设和公民社会发育作为社会资源有效配置的土壤，同时也是危机治理机制运行的基础。本文试图通过对政府与社会处理危机应对措施的分析，探冤危机中政府与社会的责任，阐述责任政府的危机治理效能，提供危机柔性管理的基本思路。
　　[关键词]危机治理； 公民； 社会参与： 制度
　　[中图分类号]D035　[文献标识码]A　[文章编号]1007-5801(2006)06-0108-05
　　当前，危机治理已成为社会关注的重要课题，及时发现并规避危机，在危机发生时有效控制和化解危机，降低危机造成的损失，并在确保人的价值和生命财产安全的同时，维护社会秩序，推进经济发展，是衡量危机治理效果的标准，也是构建社会主义和谐社会的内在要求。其中，政府一社会一个人协同机制的作用发挥是根本，有效的社会参与则是危机治理与防范的基础。
　　
　　一　危机治理是政府的一项基本职能，也是社会参与的过程
　　
　　(一)危机治理内在地包含着社会的责任与功能
　　危机具有不确定性特点，它使得社会处于非均衡的危急状态，并容易对社会的基本价值和行为模式产生威胁与冲击，造成重大经济损失或秩序动荡。有危机就有危机治理。所谓危机治理，首先是指政府和社会组织为了控制发生危机的因素，而对市场和社会进行干预的过程；其次是指国家协调各种公共的或私人的机构和个人实现对危机的控制、化解与规避的诸多方式的总和；再次是指危机治理的过程是国家运用权力引导、控制和规范公民的行为，合理配置资源，最大限度地救济和保护危机受害者，维护社会秩序，减少损失乃至增进公共利益的过程①。这一定义同时廓清了危机治理中的社会参与的内涵与本质。
　　危机治理涵盖以下内容：一是在危机状态下，政府与社会的政策实施通常以最小的成本获取最大的效益；二是在化解与规避危机的过程中，通过激励机制和管理手段保证危机治理的有效性；三是政府与社会、公共部门与私人部门之间的合作与互动：四是建立在信任与互利基础上的社会协调网络。危机的突发性特征决定了危机治理的时效性；不确定性特征要求在危机治理的全过程植入社会参与的制度基因：危机的实质要求政府和社会组织在不确定性状态下给出具体明确的应对措施。这些措施既包括正式的、强制公众服从的制度和规则，也包括经公众确证，符合其利益的各种非正式的制度安排和行为过程。
　　在危机特别是突发性灾难发生时，迅速蔓延的无助感和恐惧感迫使人们急于寻求有力组织的救济和保护①。强大的救济和保护能力与有效的社会保障是责任政府的应有之义，强调政府的职能有助于避免危机扩大。但是，在中国这样一个超大型社会，有效的社会参与，无疑是降低治理成本、规避与克服危机的重要环节。也是明晰政府责任的前提。因此，政府要积极鼓励各种非营利性的民间组织和社会群体参与社会治理，增强整个社会的自组织性。政府要在制度上为社会群体的行为选择提供相应的正向激励，包括赋予社会群体相应的权力、保持适度的新闻自由、建立社会危机沟通机制、改革各级政府信访机构职能等。在联系与交往日益紧密的现代社会，还需要通过全球合作，获得谅解与支持，以提高危机救治效率，降低救治成本。
　　
　　(二)危机治理中社会参与的内涵与特点
　　管理学意义上的参与是指组织管理者与其他成员地位平等，相互信任，面临问题时民主协商，让成员在目标的确立、决策的形成、利益的分配以及人际关系的协调等方面，广泛地介入并表达意见，以更好地实现组织目标和个人的多种需要。社会参与有两个基本特点：自愿性和选择性。公民社会参与的程度。一般取决于现实的社会治理系统是否提供了充分、有效、平等的参与渠道，危机状态下则取决于政府和社会群体的危机应对举措。危机治理过程中的社会参与，包含两方面内容：一是公民对政府应对危机所采取的公共政策的认可和监督；二是公民对公共利益的自觉维护与积极参与。
　　现阶段我国的社会参与有以下几个特点。
　　第一，从属型参与导致的强动员色彩和从属性特征。从中国传统儒家思想中解析出的“权威崇拜”、“清官思想”、“与世无争”等政治思想和政治意识，使精英政治在我国有深厚的社会基础，并形成了社会文化中从属型政治文化和从属性参与倾向。人们常以被动方式卷入社会运动，其参与动机容易受到他人的命令、动员、暗示乃至强制。第二，社会参与具有较强的非理性特征。由于我国公民社会发育相对薄弱，公民在危机中的参与带有突出的角色困惑。特别是在转型时期，各地经济发展、社会民主建设不平衡，多元利益主体的参与指向存在较大的盲动性。这种盲动性一方面表现为政治泛化，造成狂热的参与过度：另一方面表现为参与冷漠，导致公民主体性萎缩，形成国家与公民的隔阂。第三，危机治理中的社会参与存在趋利避害的特征。随着市场经济的发展，社会参与的利益原则也日渐突出，加上公民对自身的角色认知不完全到位，呈现出趋利避害的特点。第四，制度化参与与非制度化参与并存。党和政府的长期培训和法治的不断完善，使得公民的参与意识和参与能力有了较大提升，社会参与的制度化特点开始逐步形成。但社会参与的组织化程度较低，社会参与机制还存在不完善的地方，社会结构调整也容易导致部分公民产生较强的社会挫折感，发生非制度化、非理性化的参与。第五，公民的社会参与由动员型向自主型转换。危机状态下，政府要努力使人们相信周围的环境、外部的世界符合公民的愿望，公民参与危机治理的行为将有利于其自身的生命救济和利益保障。近年来，党和政府在保障民主，维护公民参与方面做了大量的工作。公民参与社会管理不再被视作义务，而被视作一种权利。
　　
　　(三)有效的社会参与是危机治理的重要环节
　　实践表明，社会缺位是加剧全能政府因果链中的重要环节。在工业社会，技术进步打破了社会系统以及人与自然的平衡，传统的秩序再无存在的基础。人类在创造物质财富的同时，也制造了危害自身生存的要素。社会系统已不能依靠自组织的方式来完成协调运转，必须通过政府管理和社会参与来化解危机生成的因素。另一方面，全球化与现代性在冲击传统的国家力量的同时，也大大增强了社会的力量，并极大地拓展了社会自我发展和自我实现的能力。社会参与程度的增强使得人类获得了一种新的危机处理的范式。其目的在于激励群体实现政府返还给社会的部分权力的有效使用，而不单纯是制约权力或约束政府。
　　利益分化会分散人们的参与热情，但是在危机情况下，人文关怀和技术信赖可以克服人们对于危机的恐惧心理。这种参与的前提是社会群体的责任意识和民主意识。按照布里埃尔・A・阿尔蒙德的观

点，参与型政治文化所设计的政治人格是具有强烈民主性质的自主人格。公民的参与理论包括了民主精神的各个范畴。例如，民主意识、参与意识、自由意识、平等意识、权利意识、法制意识等。这些范畴和协调精神、整合意识等共同构成了参与理论的基本内核。社会的民主和平等意识强化了人们对于他人生命财产的普遍尊重，参与意识凸现了人们对于他人的关心，法制意识则有助于克服危机状态下人们的无序和混乱，使危机治理变得更加有序和规范。参与型政治文化明晰了社会的职能和社会在危机的作用，以及面对危机时人们应有的心态和舆论传播方式，从而使人们的精神不偏离基本的价值标准和道德规范，并使社会阶层的利益在危机状态下易于协调而实现对危机的治理。
　　
　　二　公共危机中社会参与的机理分析
　　
　　(一)社会参与机制运行的价值基础
　　社会参与方式与社会民主发育程度相关，而民主所确立的是参与的合法性问题。这种合法性包括治理秩序的有效性和参与行为的合德性。危机中社会参与的有效性或者政府管理的有效性必须体现行为的道德合理性，即社会参与在价值判断上必须符合人们心目中普遍的正义原则。按照哈贝马斯的观点，合法性意味着某种秩序有被认可的价值．而这种被认可的价值是与一定历史时期的社会规范相联系的。这就是为什么2003年非典时期，人们普遍认同一些地方所采取的极端措施。
　　20世纪70年代以来，自由主义和社群主义争论的一个基本命题是：个人权利和公共利益．何者优先。争论持续至今，在很大程度上影响了社会组织的行为选择，并且不可避免地要在善与公正之间加以考量。政府与个人的社会参与行为由此获得了民主特征。但是人们很少反思社会在民主大纛下的行为合德性问题。关于善的界定困难，实际上成为政府与社会责任难以厘清的重要因素。这种情况下，危机状态下的参与必须考察行为选择的基点，即大多数人的生命财产不受损害和社会秩序的有效保障。对于利益理解的分野就成为参与机制运行的基础。
　　
　　(二)对危机的认知决定社会参与的方式
　　学术界对于危机的界定实际上是文化界定。危机与人们普遍的文化认同有关，因此危机处理的方式必须考虑人们的文化心理。这种文化心理影响着人们在危机情境中的价值判断和行为取舍，也决定了人们对于危机治理措施的认同和参与。所以在非典期间，人们几乎很少考虑非典患者和高危人群的权益，而直接要求政府对来自疫区的人群实行最为严格的人身限制，相关群体也认可加诸自身行为的限制，因为这种参与在我们的文化传统中被确定为负责任的行为。
　　即便是最严重的危机，绝大多数人也相信能最终克服它。这种信心一方面源自人文关怀。另一方面源自对政府和技术的信赖，这是危机期间社会群体普遍参与的心理动机。但是如果这种信心遭到打击，则容易引发危机逆参与，即公共危机可能引发的破坏性参与。其原因除了技术失败，往往与政府的处置不当有关，包括危机治理措施失当和平常政策的制定与施行不当。问题累积到一定程度，容易在社会事件的促使下产生危机，并使政府的应急措施失效。
　　此外，人们的心理习惯也会左右其社会参与。比如，危机中人们的参与是倾向于确定的、循规蹈矩的决策，还是不确定的、带有风险的决策?倾向于正式组织的权威，还是非正式组织的权威?倾向于个体的活动，还是集体的行动?这些都会对危机治理过程造成影响，并经由传播过程中的削尖与磨平，在社会上产生不同的参与效果。非典期间，党和国家领导人出现在抗击非典第一线的信息经由媒体向社会传播，立即在全社会产生极强的抚慰和激励效应，增强了人民对党和政府的信赖。但是在人为掺假的重庆火锅危机上，政府和行业协会的组织者与管理者带头吃火锅的行为，就不容易获得人们的认同。这样的社会动员非但难以化解危机，甚至可能因为带有过多的人为色彩而增加人们的不信任感。
　　
　　(三)不同的危机情境影响着社会参与的方式
　　危机治理中的参与过程包括两个阶段：一是反应阶段，包括对危机的认知，以及事件本身给人们带来的身心冲击的感受。二是恢复阶段，即对于利益的把握和对于危机的控制性参与。按照公共关系的基本理论，危机中的社会群体可以划分为受害者、反应者、旁观者3类。旁观者人数的多寡，以及他们对于舆论产生的影响，通常会左右人们对政策的判断。社会组织在进行信息传播的过程中，通常将公众分为非公众、潜在公众、知晓公众和行动公众。根据公众与事件的关系密切程度的不同，采取不同的信息传播方式，传播不同重点的信息内容。这种传播的技术设定，可以带来不同的危机情境，形成参与强度的差别。使得危机呈现由核心层向外的参与泛化与弱化的特征。
　　不同的危机类型，人们的参与方式也不同。社会群体根据自身与危机情境的相关程度决定行为取向。发育完备的公民社会中训练有素的社会群体，通常能够清楚地知道自身在危机中应该承担的那部分社会功能，从而确保政府在危机治理的各个环节都能够获得社会的有效参与。而在我国，政府的全能性和社会的平铺化决定了蕴藏于民间的社会力量在缺乏政府引导时，容易呈现高参与和低制度化的特点。1998年的抗洪和2003年的非典事件都说明了这一点。
　　当前还需要注意一种参与疲软的社会参与，这种社会参与多出现在一些社会问题的解决上。由于社会问题是一种社会常态，人们往往难以将其与危机联系在一起，加上问题的解决需要全社会的广泛参与．而实际的社会回报难以立刻显现，当利益诉求主体确认其行为难以获得预期的回报时，参与热情将因此降低。当政策执行或者行为实施有益于他人，而未必有益于自身的时候，相当部分的群体将因为难以获得实际的利益满足，而放弃参与。典型的案例就是1998年希望工程的最后一轮劝募活动。
　　
　　三　寻求政府与社会的契合，实现有效参与的机制运行
　　
　　(一)促进公民社会的发育
　　在加尔通看来，后现代社会抹平了社会关系所固有的垂直维度中的权威感和水平维度中的归属感。但是公民社会的发育实际上强化了人们对于行政权力的服从。公民角色本身包含着作为公民的权利，公民可以在服从政府的同时，要求政府提供服务和保护。特别是在风险社会里，如何确保人民生命财产安全，实现社会资源的合理配置，保持社会信任，对政府意义重大。其问权力的使用过程，就是政府一社会一个人共同作用的协调过程，也是政府引导和推动公民社会发育的过程。
　　在危机发生时，危机会因为相关制度和政策实施的缺陷。引发其他的危机情境。这种危机扩散称为危机涟漪效应，即一种危机同时引发多种危机。在公民社会发育充分、制度运行顺畅的社会里，这种涟漪效应会随着危机应急机制的启动和民众的有效参与得到控制和柔化。但是在存在制度缺陷和民主化结构失衡的社会环境里，这种涟漪效应会被迅速放大

成潮涌效应。不恰当的管束和存在缺陷的制度运行，会导致被动员起来的群众将常态环境下蕴集的不满心理急剧释放，进而引发更大范围的社会失范。为此。常态下的政府组织要通过转变政府职能，培育社会认同，协调社会关系等方面的工作，实现公民对自身角色所必须承担责任的重视，进而增强危机治理中社会参与的效能。
　　在危机状态下，集体意识所规定的社会界限会因为群体置身的危机情境而不断被突破，危机中的个体和群体求生、求利的欲望极易泯灭信仰和规范的约束力。使社会控制机制陷入瘫痪状态，导致危机进一步扩散。在面对危机时，对陌生的事物的拒斥感、无助感和寻求庇护的紧迫感，往往使得人们自发地形成一种暂时的情感认同。这种认同一旦经由公众人物确证，下意识的盲目行为因为有了确定的目标而迅速凝结成为一种巨大的力量。这种力量背后的目标如果被组织或者个人反复削尖，就有可能转化为社会秩序的直接维护或者冲击的行为。因此，政府在推动公民社会发育的过程中，除了文化教育、危机规避的技能训练以外，还要把公众的认同意识、责任意识融入以法律制度和公共政策为特征的规范性、机制性的运行框架中，使国家、社会和公众在公正、理性、宽容、妥协的基础上保持动态平衡。
　　
　　(二)协调社会利益，提高社会参与的绩效
　　长期以来。我们习惯于依据生产资料的所有关系、使用关系和分配关系，进行社会评价与活动分类。这种标准同时成为社会群体区分利益归属和身份认同的基础。利益的一致性能够克服冲突和分化。但在一个社会群体利益诉求多元化的时代，极少数人对权力的滥用极易导致政府管制失灵，引发社会冲突，一些权力主体放弃政治伦理和权力道德标准的行为，连同一些群体的利益长期得不到满足而积累的怨恨与不满，在信息不完备、制度与体制存在缺陷的情况下，很容易成为社会危机爆发的加速器和火药桶，
　　从国家治理的角度出发，社会治理的有效性要体现在治理成本最小和治理绩效的最优，体现在对多元利益主体的社会诉求和公民责、权、利的重视与满足，体现在对于公共权力运用的有效监督和节制．体现在对社会力量的科学聚集等方面。不同历史时期人们不同的利益诉求是不一样的，不同的利益群体或阶层为了保护或争取各自的经济利益，必然谋求政治表达和政治保障的方式。这些诉求渠道的畅通与否，直接影响危机状态下的社会参与。在利益主体多元的情况下，这种影响的有效性取决于权力运行的一元导向和多元的利益协调机制。政府要使人们相信周围的环境、外部的世界符合他们的愿望，自己和他人参与危机治理的行为将有利于他们的生命救济和利益保障。
　　
　　(三)加强政府对社会参与的引导
　　在信息时代，政府快速有效的反应是保持稳定、减少危害的前提，也是增强其公信力的手段。实现政府与公众之间的双向信息沟通，有利于把问题解决在萌芽状态。对于任何接受者而言，信息接受的程度和所接受信息的可信度，直接影响其价值判断和行为取舍。社会群体反复接受某类信息，结果是人们将据此确立他们的信息评价标准。因此，政府职能部门要把握现代信息传播的规律，准确捕捉信息，及时对信息进行梳理和发布，引导人们客观地看待问题，增强人们的选择能力和参与能力，保障危机治理的成效。
　　加强政府对社会参与的引导。必须重视以下几方面的工作。第一，危机治理要以维护人的生命价值和社会稳定为最高准则，杜绝漠视生命价值的“捂盖子”做法。第二，要通过社会资源的合理调集和媒体的有效覆盖，阻断信息不对称造成的误解和谣言传播。第三，危机状态下，针对人们普遍存在的行为选择困难和社会心理的脆弱化，政府需要协调社会力量，对危机带来的恐慌实施心理救治。第四。开展社会动员，科学规范危机治理中专业人员和非专业人员的参与界限，明确不同群体在危机中的责任与义务。第五，强化危机治理中的责任意识。危机意识是常态社会中组织生存与发展的普遍法则，危机意识的培养和有效的危机预警机制可以使政府的危机治理达到最优。这种危机意识本质上是一种责任意识，是人们对社会稳定与发展持有的强烈关注。这样的责任意识，在工业社会蕴含着政府、社会和个人的价值选择和制度建构，它能够确保群体参与的正确方向，避免危机中社会群体的破坏性参与。
　　这里要特别强调媒体的责任意识。危机时期。媒体的监测作用会被公众前所未有地重视，并成为人们行为的主要引导者。许多媒体由于缺乏危机意识，在危机发生初期往往难以遏制抢新闻的心态，忽视了新闻传播的基本伦理规范，在客观上使矛盾激化，加大危机处理中的障碍。基于此，在特定情况下，有选择性地为新闻“设限”是必要的。
　　依据汤因比的观点，人类创造文明的可能性不在于其超然的生物天资和地理环境，而在于他对极端困难处境挑战的反应。不确定性的危机从根本上改变了传统管理的既有思路和工作模式，涵盖社会参与的有效治理研究，应该是理性面对危机和科学处理危机的开始。
　　(责任编辑　陈　羽)
　　注：本文中所涉及到的注解请以PDF格式阅读原文。

转载注明来源:https://www.xzbu.com/1/view-337934.htm