西南地区川渝城市群建设与管理的府际合作
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摘要：城市群作为多个城市的一种功能性集合体区域，正成为国家区域经济社会发展的整体性运行载体。从一系列规范性文件中关于强化以合作共赢为基础和以整合机制为核心的城市群建设与跨域协调机制健全的要求可知，重视预防区域共性问题，通过府际合作以优化治理过程和提升治理结果，城市群府际协作已成为城市群治理的新趋势。文章通过文献研究和访谈，对城市群建设与管理的府际合作状况进行了研究，其合作模式已在东部取得相当成效，但我国西南地区城市群却仍存在布局不科学、府际协作率低、集群效率偏下，合作无序松散等障碍。通过深层剖析我国西南地区城市群府际合作模式存在的瓶颈，考虑东西部不同城市群所处不同地域特征和經济环境特征，借鉴东部做法甚至学习国外先进经验，探讨我国西南地区川渝城市群建设与管理的府际合作模式的必要性和可行性，从而更有针对性地提出促进府际合作可采取的对策建议。
关键词：川渝城市群；建设与管理；府际合作
我国西部尤其是西南地区，城市群是西部大开发的战略重点区和率先发展区，是区域未来经济发展格局中最具活力和潜力的核心地区，西南城市群的发展事关大开发战略的实施成效，承担着缩小东西部差距、全面建设小康社会与维护民族团结的重任。据统计，我国十大城市群虽仅占全国的25%面积，却汇聚着我国约60%的人口和80%的经济总量。而在我国西部，以西安、成都、重庆等特大城市为中心的系列城市群正在成长，同时它们也成为促使经济保持高增长速度的产业群，建设现代化城市群是我国西南地区发展关键。西部大开发战略实施近14年来，经历了由12省区“广撒胡椒面”向城市化（城市群）建设为主的重要转折。目前西部地区城市群由关中、川渝等共10个城市群组成，而川渝城市群是西南地区关键城市群，它是以成都、重庆两市为中心对周边辐射力逐年增强的西南地区府际协作载体，其总体发育程度低且发展尚处于发育雏形阶段；城市群紧凑度和空间结构稳定度低，处于低度紧凑状态；且城市群投入产出效率偏低；城市群经济发展的差异显著，与东部地区城市群相比的发展差距很大。未来将不断完善体系建设，加大辐射效应，使府际一体化程度进一步提高。一方面，西南地区川渝城市群的发育发展离不开国家相关区域政策的推动促进。另一方面，城市群建设与管理府际合作，提出川渝城市群的总体发展目标和具体建设重点，对西部地区城市群科学合理发展具有重要导向作用。
一、西南地区川渝城市群府际协作的必要性
基于川渝城市群的状况，探讨其府际协作机制的必要性，为下文探析建立健全川渝城市群府际协作机制的建议对策作铺垫。一方面，在我国区域经济发展中，由于受传统计划经济时代的影响，政治体制改革滞后，区域城市群府际关系阻碍区域一体化进程。随改革开放后，我国逐步融进经济全球化和区域经济一体化的浪潮中，城市群建设也逐渐发展起来。川渝城市群是西南地区最大的城市群，是地区中心和枢纽，其发展状况决定着片区经济的崛起和发展。由于起步较晚，受行政区经济及政府政绩考核的误导使得城市群内府际竞争严重，阻碍了府际合作的步伐。另一方面，城市群府际协作机制是推动域内问题的责任归界举措，促进地方官员间常态化交流的有效措施，城市间常态化交流能够缓区域内城市发展不对称矛盾、满足加快城市建设的需要。同时，城市发展和城市圈的建立健全面临着包括进一步改善城市交通、环境保护等问题在内的多重挑战，而城市公共服务供给质和量的提高速度都与上列问题紧密相关，因此迫切需要区域共性城市实现同步的沟通交流，满足全区域大、中、小型城市的多样化发展需求，缓解城市发展程度失衡矛盾，形成城市相互促进的良性互动，促进城市发展。
二、建立川渝城市群府际协作机制的可行性
城市群是当今城市组团式发展的一个新模式，区域一体化明显提升了资源、人才、资金等要素流动性，治理环境复杂和治理效益高标准化要求区域府际合作的升华。城市群府际协作以打破区域间府际行为的囚徒困境为核心，既注重实现区域资源要素的多元流动和高效利用，又重视治理问题的公众、协同和效益三维导向，关注特定区域共性公共问题的协商解决和公共服务的协同供给，最终实现区域公共利益的整体最佳。川渝城市群府际协作机制的建立有一定的环境条件，使得川渝城市群府际协作机制的建立能够切实可行。
第一、可进行经验借鉴的国内外城市群府际协作机制的先行案例屡见刊文。我国部分城市群府际协作机制正经历浪潮式发展，有必要以考察国外成功案例和分析国内经验教训为两手抓策略，探索出我国西南地区城市群建设与管理的府际协作机制的新出路。目前，西南地区已建有具有府际合作的的成都经济区合作联席会，但由于开展时间较晚，存在经验不足，出现发展瓶颈。而借鉴国内东部其他地区实践周期较长的则有长三角经济协调市长联席会、鄂城市群府际合作等，其治理水平随实践经验的积累而较西部地区尤其是西南地区高。其中泛珠三角区域省会城市市长联席会已经践行至第十三届，以深化区域九省会城市及与港澳的交流合作。一是建立健全合作机制，注重规划衔接，形成一体化发展合力。二是突出了合作重点，加快推进重大合作项目建设，推进生态环境共治共保，打造新型区域合作平台。其三还引导优势互补，整体提升经济圈产业综合竞争力。三举措共同推进区域协调发展，城市群经济圈建设要着力推进理念共通、规划共绘、设施共建、产业共兴、品牌共树、市场共拓、环境共保和人才共享。总的来说，城市群府际协作机制的作用发挥取决于地方政府间携手共济，通力合作，共同开创城市群经济圈建设的新局面。
第二、政府相继出台相关法律和系列政策，保障城市群府际协作机制和模式探索创新的深度和广度。一方面，国家“十一五规划”中对“城市群”的四点要求以及关于城市群府际合作的一系列指令和政策，为西南地区川渝城市群建设与管理的府际合作机制构建的顺利进行了保障。另一方面，西南地区川渝城市群省市各级政府都在积极构建互利共赢的合作模式，大力倡导践行川渝城市群建设与管理的府际合作机制。借鉴泛珠三角区域省会城市市长联席会的“9+2”，各级地方政府不仅贯彻国家区域协调发展战略，并落实区域合作精神，在“一带一路”建设深入推进与粤港澳大湾区建设的大背景下深化府际合作。 第三、川渝城市群独具特色的发展条件。即使西部地区城市群发展条件难以与沿海相比，地区政治、经济与文化等要素大部分处于劣势地位，且与其他区域资源和环境的组合效益也不高，当然西部也不是均质的，少量盆地如四川、河谷地带如重庆又稍具相对优势。西部地区一些基础条件尤其是首位的区位条件与中、东部不可比拟，西部深居内陆，自然地理条件和基础设施条件较差，基本属于国家经济一体化格局的灰色边缘地带。但域内自然资源丰富性多样性高过中、东部使其具有雄厚的经济基础，且近年在国家政策支持下，西南地区各城市基础设施状况大为改观，但城市间的交通网络无缝隙衔接工作还需进一步强化。
第四、川渝市场经济环境的优化，社会资本的空前繁荣。西南地区发展的滞后性客观上给予其相对较多可借鉴的经验，眼观先行的东、中部，我国众多中心城市均已成功探索并建设起了以自己为中心的体系相对健全的区域经济圈，诸如区域经济最发达、府际协同最成功的长三角经济区。目前西部地区有三个国家层面的重点经济区，成渝经济区就囊括其中，成渝经济区被视作实力最强、最具新增长极潜力的，它在突破省市界限基础上实现在更大范围内优化配置地区资源。川渝市场经济环境的优化和内需增大，为成渝城市群契合互动、释放西部巨大发展潜力提供了客观条件，西部以成都、重庆为代表核心城市的电子信息、装备制造和金融等产业近年不断赶超东部，而人力资源实力向来较雄厚，未发育完善的市场具有较好的创新创业环境，在政策指引下开放型经济体系正形成，未来发展空间巨大。
第五、地方政府间重复博弈产生了横向府际信任。近年，地方政府间逐步认识到相互恶性竞争或过度竞争带来的负面影响无疑使得每一方利益都受损，由此地方越来越趋于理性以避免在互相竞争中陷入集体行动的囚徒困境，此外，某一区域或邻近地方政府间越来越推崇双向合作甚至是多边合作。这种建立在互信基础上的利益博弈才对于合作各方来说都是互赢的，地方政府普遍重视府际合作并在省级均设有负责与其他地方政府合作的专门机构。横向地方政府间相关共性利益与府际信任程度的密切相关，即使在相互间利益冲突可能性大的领域，比如，跨界环境保护合作最难维持，支付环保成本的考虑和相互想搭便车行为，互信较难形成，但通过合作可实现共赢的领域易于持续互信与形成稳定合作。
三、构建川渝城市群府际协作机制的途径
在经济发展程度较高的东部地区城市群和地理环境较好地区的城市群，城市群府际协作机制不仅能满足了城市之间学习沟通的需求，同时城市之间的经济合作也呈现出前所未有的良好态势，而这些城市群府际协作的先进经验为还需进一步优化提升的川渝城市群提供了可借鉴的依据，不同地区和不同级别的城市依据本地实际具体地进行参考，川渝城市群也应从特殊的经济发展环境和地理区位等方面考虑再合理借鉴。当城市群日益成为全球经济大格局中的竞争单元，我国长三角、京津冀等三大城市群均提出打造世界级城市群，可见区域经济的发展，中部和西部特别是西南地区都需要大城市群来带动，都需要一个世界级城市群的崛起。建立健全川渝城市群府际协作体制，有助于构建政府间平等对话与跨界协商机制，克服地区竞争机制、纵向政令机制及部门职能分割机制造成的政策执行的条块分割弊端，提供给各层各级的政府机构权责平衡与利益表达的渠道。
首先，政治类联席会的政治合作。联席会议题囊括实现经济、交通、环境、科技、文化、旅游等各方面，实现从单一合作到全面合作的转变，促进相互间各要素的多元流动与融合。同时，善用政治合作是为建立区域多元主体协作制度、营造区域一体化环境不可或缺的手段。城市群、经济圈本就是一个复杂的有机体，规划、建设、管理环环紧扣，相互交织，要以一个高段位的规划统领，科学且精准布局，才能为以后提升城市功能品质打下基础。川渝城市群需要政治类联席会的政治合作，实现对西南地区城市群未来的统一规划，推动成渝的相向发展，实现共建具有国际竞争力的国家级城市群，并加快向世界级城市群的跃升。
其次，建设域内合作与协调组织与制度。若要协调发展，在各方政府达成共识基础之上还需专门设置协调管理机构，以保证多方合作的高水平高质量，并且能够进行第三方监督约束。联席会组织架构与制度建设包括制定相关章程，设立常设机构等。这种组织和制度虽不具备法律强制性，却能形成政府间默认性的“契约式”协作，使政府间长期协作得以持续。以长三角城市经济协调会的市长联席会等为借鉴，其实践历程长，积累经验多，并在政策支持下，在政府职能进一步转变和市场经济体制再度改革背景下，新型的战略协同与经济合作高度融合、城市之间政治、经济、文化的深度交流，每一城市都能更好依托于联席会的协同发力和整体环境的改善实现更加高效率、高效益的全方位发展。
再次，适应型综合协作的体制机制。不同区域、不同城市群发展速度与要求各有不一，应根据自身形态结构与基础条件等实际情况，探索并创新适合本域需要的协作模式，多鉴用自下而上的创新协作方式，也根据已有合作基础还应促进其他协作形式的有效组合，如府际协议、合作论坛等，形成综合协作的体制机制。川渝城市群的成都将推行“东进、南拓、西控、北改、中优”差异化的空间功能布局，其发展越来越倾向且适应透过全球坐标找寻自身的定位，而非拘泥于区域和局部，一改数千年来的圈层结构。在此背景下，川渝城市群建设依托于综合协作的体制机制，借力成都差异化的空间功能布局和发展态势，以牵引西南地区系列城市未来的可持续发展。2016年国家发改委通过《川渝城市群发展规划》，川渝城市群成为中国城市群里最为特殊的一个：双核心城市群，这两个核心城市定位都是国家中心城市，都在冲击“一线城市”地位。从全球城市群发展历史看，核心城市至关重要，一个城市群的发展水平和质量就是核心城市的发展水平和质量。联席会的综合协作体制应该以成渝为首席，就城市的发展询一个导向。
最后，充分发挥中央政府轴心作用。建立自组织形态的城市群府际联席会，中央政府也有角色应扮演好，一方面要做好跨省域城市群府际联席会的引导以及与相关省级层面的工作对接，使中央的整体性规划政策受到地方政府认同并转化为地方实际行动；另一方面中央政府应较少干预府际联席会的合作类议题，但对于治理类议题尤其是近年备受关注的环境治理，则需给予一定的监督和协调；此外还应完善激励机制，要鼓励府际合作制度创新，对具有创新性的做法安排给予包容、认可与推广，从而促进积极自主府际协作关系网的形成。
四、结论
城市群府际管理的目标是发挥城市群的域内整体效应、实现域内公共事务的高效治理、协调域内府际竞争和冲突。为此城市群府际管理应树立互依赖、政府间共赢、平等的理念。川渝世界级城市群的使命，也决定了西南地区以成渝为首的城市之间需构建城市群协同发展的利益共同体，通过其府际协作机制实现城市之间优势互补，错位发展，分工协作，相向而行。通过协同发展走向较高水平的利益共同体，这是城市群演进的基本方向。一方面，成渝要构建城市群的利益共同体，首要发挥市场在资源配置中的决定性作用，推动产业分工协作；其次，要更好地发挥成、渝政府的作用，放大城市群的共同利益；最后，充分发挥中央政府及其职能部门的作用。另一方面，川渝城市群中的成渝需要相当一段时间在竞争中协同，在协同中竞争，这也是构建城市群利益共同体的过程。
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（作者单位：贵州大学公共管理学院）
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