海域使用权市场化所面临的现状、 问题及对策研究
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摘要：在注重“蓝色经济”发展的21世纪，世界俨然已经进入了海洋大开发的时代，为顺应世界经济潮流，我国也提出了“海洋强国战略”。如今，各项数据表明，海洋经济正逐渐成为我国国民经济的重要推动力。但是反观目前我们国内的状况，海域资源的潜力尚未完全开发。此时，在可持续发展的前提下，运用市场化手段对现行海域使用权进行优化配置就显得十分必要。
关键词：海域使用权;市场化;优化配置
海域使用权是指单位和个人通过法定程序所取得的在特定海域使用海域资源的权利。《海域使用管理法》规定海域属于国家所有，国务院代表国家行使海域所有权。任何单位或个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让海域。单位和个人使用海域可以向县以上人民政府海洋行政主管部门申请使用海域，經依法批准后颁发给相应的海域使用权证书。海域使用申请人自领取海域使用权证书之日起，取得海域使用权。综上，获得允许之后在特定海域上从事海上航行、海底石油开采、海上养殖、捕捞等行为均属于海域使用权的范畴。
针对我国目前海域使用低效率的状况，我们亟需一种科学合理的解决方式。从市场化进程对我国经济发展，社会福利增加的推动作用来看，我们可以联系得出：海域使用权的市场化或许将会改善我国海域使用状况，海洋经济发展情况，进而推动整体经济发展。海域使用权市场化将会成为提高海域使用效率的重要手段，规范海域开发秩序的有效手段和引导海域地区经济持续发展的重要措施。山东省在海域使用权市场化的发展进程中，一直在不断地实施创新举措，其中就包括烟台海洋产权交易中心有限公司的建立。本文将结合在烟台海洋产权交易中心有限公司的调研结果、相关论文查阅结果以及其他背景资料，分析海域使用权市场化的现状及问题，从而提出具体且有针对性的对策和建议。
一、海域资源的特性及其使用局限
（一）海域资源的自然特点
海域使用权的市场化是指以市场化的方式配置海域，从而使得海域的使用效率及海域资源的利用和开发效率得到提高，争取达到最优的结果。但是海域与一般的陆地资源不同，具有其固有的、人类开发行为无法改变的自然特性，一定程度上影响了海域使用权市场化的进程，表现在以下几个方面：
1. 海域资源流动性：在海域中，除了少数如矿产、岛礁等海域资源是几乎静止不动的之外，大部分海域资源（如渔业资源及其他海洋生物资源）均在无时无刻的进行水平或垂直的移动。由于海域范围广阔，深不见底，所以这种不规则的自由流动无法被人类行为所完全的干涉与掌控，这就造成了同一海域的海域资源的数量的不确定性，增加了海域价值评估的难度，一定程度上阻碍了海域产权市场化的进展。同时，这也意味着海域的共享性—没有一个主体可以完全独占某一海域的所有海域资源，导致海域的划分和产权界定面临许多问题。因为海域使用权市场化的主要问题是价值评估与产权界定，因为其界定困难，所以海域使用权市场化的进程缓慢。
2. 海域质量差异性：虽然海域具有流动性，不停流动，不同海域之间会相互会合、交融，但是由于海域自身的条件（比如地质、地貌、距岸远近程度等）以及相应的气候条件、水文条件的差异，不同海域之间具有自然的差异性。这种差异性转化为海域价值的差异需要综合考虑许多因素，而且其中大部分因素无法进行客观考量（如海域内的海域资源数量及品质），这就为海域的价值评估增添了难度，进而影响了海域使用权的市场化。
3. 海域范围不稳定性：主要指海岸线的进退变化。海平面上升， 海岸侵蚀， 海岸线向陆方推移。相反， 海平面下降， 海岸堆积， 海岸线向海方推移。由此造成海洋空间的动荡变化将会影响海域的划分。为了保护海域承包者的利益，考虑这一情况是十分必要的。对于这种自然风险的处理也将会影响到海域使用权的市场化过程。
（二）海域资源的使用具有局限性
使用主体具有局限性。根据《山东省海域使用管理条例》中所提及的“海域使用权期满六十日前，海域使用权人可以依法申请续期。”表明：确权的海域在使用权到期后，根据用海人意愿可进行续期。这项规定导致海域使用权市场化的主体缺乏广泛性，范围局限，以及可供出让的海域存量不足。
使用用途具有局限性。大多出让的海域都被用于海洋传统产业，如渔业、运输业等，用海性质比较单一，经营利润比较微薄，对个人与企业来说吸引力较小，阻碍了海域的创新性开发，影响了海域使用权市场化的推广，多样化发展以及海域的最优化利用。
使用面积具有局限性。由于长期实行“ 重陆轻海” 政策， 我国海域开发规模较小。此外，我国海域开发仍处于粗放阶段， 再加上海洋科技储备严重不足， 致使海域的开发利用率低，资源浪费严重，未形成规模优势。
二、海域资源市场化的现状及问题
（一）海域的价值评估体系不完善
无论是哪种市场化配置方式，价格及价值的统一评定标准应当是根本。然而目前，海域资源价值的评估仍没有统一的标准和规范的操作，不同的价值评估机构给出不同的评估价格，行业性中介组织的参与较少，这些都将引起交易的不便以及增大用海人寻租的可能性。
（二）海域出让的二级市场混乱
二级市场流转缺乏统一的具体细则。纵使《海域法》中已明确规定“海域使用权可以依法转让，海域使用权转让的具体办法由国务院规定。”多数地方政府也为了规范海域使用权的流转出台了系列文件，不过，迄今为止，国家层面尚未针对对海域使用权转让出台相关管理细则。不可否认，一些地方政府在这方面确实做出了较大的突破，但各地出台的相关文件纷杂不一，海域使用权的流转仍缺乏统一具体的实施细则。
二级市场结构不平衡。经过分析我们发现海域使用权抵押交易主要集中于交通运输用海、渔业用海、工业用海、旅游娱乐用海和造地、工程用海。而海域使用权转让主要集中于渔业用海和旅游娱乐用海。两者虽然需求稳步上升，但交易量仍然较少。与土地资源相比，海域使用权抵押、转让等流转有待培育，海域市场成熟度不够。究其原因在于海域使用权二级市场流转制度没有完全建立。 二级市场缺乏有效监管。由于缺乏有效的监督系统和机构，用海人往往会以实现自身利益最大化目标，从而进行海域使用权的私下交易，私自变更用海人，使得受用人的权益不能得到保障。这样的违规操作极易诱发矛盾，难以保障海域使用权市场化经营的顺利发展。
（三）海域使用权的相关法律不完善
海域使用权的相关法律内容较少。2002年颁布的《海域法》实施至今，虽然内容在保护海域使用者的合法权益方面对海域使用者的权利进行了规定，但总体来说表述不多，不够精细，而较多的是对海域使用者的义务的规定。另一方面，我国《海域法》在海域使用权的取得及内容方面的规定仍有较大不足，特别是在海域的配置方面仍然强调申请审批制度，对于招拍挂一笔带过，缺乏详細，具有可操作性的规定。在一些地方，虽然其法律有所改善，但仍然是招拍挂和申请审批制度并行，这样极易造成制度失约和权力寻租引起资源的浪费和低效率配置，严重阻碍了海域使用权市场化的进程。
海域使用权的相关法律内容缺乏更新。海域法自2001年颁布以来至今从未修订，而对于如今变化巨大的海域市场情况，其中许多法律法规早已不适应，缺乏科学性，不能起到良好的监管与约束作用。
海域使用权的相关法律受重视程度不高。纵观我国关于海域使用权的法律法规，多数为地方性法规与管理办法和条例等缺乏全国性权威性法律，其法律与《土地管理办法》的地位相差甚远，进而间接导致其被人们所熟知和重视的程度远远不够。
（四）执法力量薄弱
我国实行不统一的沿海地方政府海域行政管理机构，造成了全国海域监管的困难。并且政府往往兼具了海域的所有者和管理者的双重身份，难以确保其执法的公正性和公平性。而且由于海域面积大，海上情形复杂等海域的自然属性，海上执法本身就较为困难，而执法力量却由于海域各监管部门职权划定不清变得更为薄弱，由此导致各种违规现象滋生，大大降低海域的使用效率，而且影响了政府的形象，降低了其公信度。
（五）法律更新具有时滞性
市场的形势时时都在更新、变化，法律作为维护市场的一种工具也应根据市场的情况与时俱进，但是法律的制定与修改并不是一蹴而就的。我国的立法大致有以下几个基本程序，即法律议议案的提出、法律议案的审议、法律议案的表决、法律的公布等阶阶段。
（六）可持续发展战略与市场化的矛盾
随着经济的飞速发展以及与之相对应的环境与资源问题的愈发严重，我国提出了可持续发展的战略。为了实现可持续的发展目标，我们需要在推动海域使用的发展的同时兼顾对于海域及海域资源的保护。但是市场化的配置方式的目标在于利用海域实现收益最大化，这种做法在一定程度上会损害海域的发展的可持续性，所以我们必须将政府的宏观调控与管理和市场化相结合。这也就意味着，海域使用权不会实行完全的市场化。那么宏观调控与市场化这两者截然不同的方式各自应占何种比例应该如何确定呢？由于宏观调控与市场化的程度不是具体的指标，以及政策调整具有一定的时滞性，所以我们不能完全且及时的控制市场化的程度。所以同时利用两种手段追求海域利用最大化和海域保护是十分困难的。
三、海域使用权市场化的对策及建议
针对在以上所列举的种种问题和海域使用权市场化面临的阻碍，我们提出如下建议和对策：
（一）更新相关法律法规，与时俱进
针对我国海域使用权的法制不完善的问题，我们无法依靠企业和个人的力量，只能将希望寄托在政府身上。政府应针对海域使用权市场化的不同发展阶段，针对其问题不停出台、更新相关的法律法规。但是法律法规的制定却不是一蹴而就的，所以对于目前的情况，政府可以使用行政手段，出台法规规范海域市场上的主体行为，个人、企业和相关机构应该支持政府的决策，遵守目前的法规制度，不触碰法律底线，同时严守行业道德，不恶性竞争。同时，也可以向政府提出积极的意见和建议，共同努力构建海域资源市场化的良好环境，推动其发展。
（二）鼓励海域使用的多元化
海域使用权的市场化规模有限，究其原因是其自身是有限的自然资源这一属性。基于可持续发展的理念，政府不完全开放海域使用权是有其科学依据的。这一点我们无法改变。但是对于海域的使用途径单一这一问题，我认为政府应该鼓励个人或企业在这方面的创新尝试，大力支持一些新兴的、高科技的以及高回报率的有关于海洋的项目的实施，给予一些优惠性政策。而作为企业主体也应该提升其自身创新意识，开创海域使用的新道路。作为海域使用权的第三方交易机构也应大力宣传，加以引导，适当放宽门槛，一定程度上给予技术支持。
（三）完善价值评估体系
作为市场化的前提和基础，完善价值评估体系在当前的形势下显得十分必要且迫切。因为目前对于海域使用权不存在统一的评估标准，不同的价值评估体系对于同一片海域的定价有差异，而多家评估机构的评估结果就会对买卖双方造成困扰，所以海洋有关部门应制定明确统一的标准，以海域的用海产业类型和分类、用海的方式、用海的区位等条件对海域进行较为精准的估价，完善相应的配套措施，提高海洋资源价值评估的技术标准和操作规程。考虑到提出一套完整的价值评估体系，以及试点，推行等过程需要一定的时间，所以目前的适用办法是可以综合多家大型评估机构的估价，以求取得最为合适和准确的海域资源价值。
（四）建立专门的机构，明确相关职责
政府应建立或明确专门机构全面综合管理海域市场，全心全意负责海域权的市场化及其推动。同时转变职能，从一锤定音转为全面服务，在海域使用权的处理上多提供优惠政策，予以鼓励和扶持。与此同时政府必须加强监管能力，尤其是对自身的监管和监督。兼顾一级市场和二级市场的公平性公正性。一级市场需要严格的交易章程，二级市场也同样需要。 （五）开展“一条龙服务”
调研过程中我们获悉，目前的海域出让时需要与海域资源评估机构取得联系进行评估，并且由当事人承担后续的评估费用。这种做法使得在评估的源头就有了交易双方博弈的趋势和机会。这时交易平台就可以发挥其作用：将前期的海域论证和海洋资源价值评估纳入到平台的业务范围，这样就能使得海洋资源的价值得到一个相对中间立场的客观的评估，买卖双方只是参与“买”和“卖”，前期信息的获取，公开发布，价值评估都由交易平台完成，实现了“交易一条龙”，从始至终都是交易平台一个主体进行操纵，这样既保证了交易双方谁都不受损的可能，又使交易平台的存在有了价值。
（六）减少交叉管理，精简机构，政商分离
因为地区的不同，海域资源交易的管理体制也有所差异，如果交易是通过类似于烟台海权交易中心有限公司这样的国企，那么政府设置的交易中心即可减少类似的业务，精简机构，这样不致于出现业务范围交叉重叠，浪费人力物力。如果一个海域地区有多家海权交易平台，那么政府的作用就是明确这些交易平台的地位和作用，确保信息透明，各个交易平台之间公平竞争，起到统筹全局作用。同时，政府应从重参与转为重监督，减少既是管理者又是参与者的状况，避免权利寻租从而导致的海域的不充分利用。
（七）开发与保护并重
在开发海域的同时， 要注意对海洋生态环境的保护， 以实现对海域的协调利用、高效利用、公平利用和环保利用。可以采取建立海洋自然保护区、进行海洋功能区划分、实行休渔期管理、进行海洋生态系统修复工程等手段和措施。
四、总结
由于我国海洋经济起步较晚，对于海洋这一珍贵的资源尚未掌握科学有效的方法将其利用至最大化，所以目前我国海域的使用仍存在许多亟待解决的问题。但随着可持续发展战略日益为国家所重视，我国对于海域的使用也一定会更加广泛与科学。海域使用权的市场化是目前海域资源配置的一大趋势。我国的海域利用情况虽然出现了各种各样的执行问题，但市场化的政策导向仍是明显的。我们坚信，随着政府在海域方面的不断摸索，尝试与改正，以及个人和企业的努力推动和促进，在不久的将来，我国的海域使用制度与海洋经济体制也将不断趋于完善和成熟，最终成为支撑国民经济的又一强劲力量。
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（作者單位：吉林大学经济学院）
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