领导干部自然资源资产离任审计问题研究
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【摘要】本文分析了目前领导干部自然资源资产离任审计的发展现状，指出当前领导干部自然资源资产离任审计存在的问题，提出保障领导干部自然资源资产离任审计的建议，以期促进领导干部自然资源资产离任审计的理论和实践共同发展。
【关键词】领导干部 自然资源资产离任审计 生态环境
领导干部自然资源资产离任审计，是指审计机关依法依规对主要领导干部任职期间履行自然资源资产管理和生态环境保护责任情况进行的审计。随着环境污染與自然资源损害问题日益严重，领导干部自然资源资产离任审计的地位也变得举足轻重。开展领导干部自然资源资产离任审计，是贯彻落实党中央关于加快推进生态文明建设要求的具体体现，对于促进自然资源资产节约集约利用和生态环境安全，完善生态文明绩效评价考核和责任追究制度，推动领导干部切实履行自然资源资产管理和生态环境保护责任具有十分重要的意义。
一、我国领导干部自然资源资产离任审计的发展现状
自党的十八届三中全会提出实施党政领导干部自然资源资产离任审计以来，党政领导干部自然资源资产离任审计逐渐成为国家审计理论及实务界的研究热点。2017年9月中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》，标志着这项工作由试点到全面铺开，走向规范化、制度化、科学化。
1.审计效果比较显著
近年来，经过各级审计机关以及相关资源管理部门的共同努力，领导干部自然资源资产离任审计的实施效果已经逐渐显现出来。如2017年陕西省对矿产资源工作相关部门进行审计，揭示和查出落实国家矿产资源管理政策、履行矿业权审批管理程序、矿产资源开发利用保护、矿业权交易及相关资金征收管理使用等5个方面存在的重大违法违规、风险隐患问题，并促进落实整改。
2.评价体系科学有效
为了建立较为科学的评价指标，我国政府通过理论与实践相结合的方式，在实际审计工作中不断摸索与提高。例如，湖南省推进领导干部自然资源资产离任审计工作常态化制度化，建立健全“可量化、好评价、易操作”的审计评价机制，为客观评价领导干部在自然资源资产管理和生态环境保护方面履职尽责情况提供统一“标尺”;建立完善领导干部自然资源资产离任审计结果运用机制。另外，浙江省德清县探索“1+3”设计科学、专业的基本评价指标并修正完善，增强了审计评价的科学性、客观性和可操作性。
3.注重技术创新、协同审计
领导干部自然资源资产离任审计部门注重与国土资源规划部门、水利部门、林业部门、统计部门开展广泛合作，推动协同审计工作开展，如利用卫星遥感测绘等地理信息技术，中高分辨率遥感影像和地理国情普查数据，在土地资源、矿产资源、森林资源、地表水系以及生态环境保护等方面，为审计工作提供技术支撑。
二、我国领导干部自然资源资产离任审计存在的问题分析
随着领导干部自然资源资产离任审计的深化推进，其在实施过程中也出现了部分问题，不利于其审计监督与相应建设性职能的发挥。
1.评价指标体系不健全
我国国土面积大，地形地貌比较复杂，自然资源分布在不同区域，不同主管部门进行维护管理，调查统计数据口径、时间、方法各不相同。这导致领导干部自然资源资产离任审计指标选取和评价标准制定很难统一。现阶段领导干部自然资源资产离任审计评价指标不成体系，比较偏重于财务审计，过于零星分散，缺乏一套公认的、权威的评价指标。各地政府结合当地自然资源资产状况自行设计的考核指标评价体系，大部分没有对社会公众公布明确，没有接受社会监督，难以保障指标的科学性、客观性和稳定性，也难以推广运用，从而影响审计的监督功能。
2.领导干部责任难以界定
我国领导干部一般任期5年，而自然资源评价有长期性、广泛性、持续性等特点，仅以领导干部在某一区域任期内的自然资源资产进行考核，领导干部自然资源资产离任审计责任在时间跨度、影响区域、影响深度等多个方面难以界定。各项决策对自然资源资产造成的影响往往带有滞后性，难以评价本届领导干部任期内自然资源资产离任审计责任，更难以界定前后任领导干部的相关责任。同时，由于自然资源跨多个行政区域，各个区域领导对自然资源资产目标、规划、开发、运用存在差异，也难以划分各个区域领导干部的相关责任。
3.审计复合型人才缺乏
目前审计人员的专业背景以财务、审计、金融等管理类学科居多，资源环境专业的很少，要推进领导干部自然资源资产离任审计，余姚培养和引进复合型的人才，注入新鲜血液，同时，审计人员也应多参与跨学科的学习和培养，以不断适应新形势的要求。
4.审计结果未得到充分应用
根据文件《审计工作中国家秘密及其密级具体范围的规定》，领导干部自然资源资产离任审计结果，涉及国家重大决策、社会民生和经济发展实现，信息公告的内容有所限制。领导干部自然资源资产离任审计制度目前难以客观、全面评价新政绩效，导致审计结果难以得到有效的利用。
三、我国领导干部自然资源资产离任审计实施建议
1.构建完善的评价指标体系
构建科学合理的评价指标体系，是领导干部自然资源资产离任审计的关键。自然资源离任审计部门可以和统计部门合作，整合现有分散的各类基础数据，明确数据标准，统一统计口径，拓展审计数据采集通道，为审计评价标准体系建立确定基础参照指标。依据《党政主要领导干部和国有企业领导干部人员经济责任审计实施细则》和《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》的规定，评价指标体系在确立时应适当考虑：要按照自然资源资产管理的决策责任、执行责任和监管责任，对现行的评价依据进行分类整合，不同类型自然资源评价指标不能一刀切;评价指标要注重过程与结果、长期与短期、定性与定量的结合，不能模凌两可;还应将评价体系纳入领导干部绩效考核系统，有助于领导干部自然资源资产离任审计的有效进行。 2.合理界定领导干部的责任
我国实行领导干部自然资源资产离任审计的目的是为了从制度层面上纠正领导干部之前错误的政绩观，倡导“绿水青山就是金山银山”，促进资源节约型、保障环境安全。《中共中央關于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出我国要加快生态文明制度建设，明确提出收益与补偿相对等的原则，鼓励发展环保市场，进一步推进碳排放权、排污权和水权交易制度的建立，并在治理环境污染时引进第三方的介入。目前，全国水权试点经过积极探索，初步形成了流域间、流域上下游、区域间、行业间和用水户间等多种水权交易模式，建立了水权交易平台，既节约了大量宝贵的水资源，又缓解了一些地区的水资源瓶颈问题，为全国水权改革提供了可复制可推广的经验做法。自然资源资产产权在界定时，可以参考我国的水权交易制度，形成空间整体的产权归属登记制度，清晰界定产权边界，从而对领导干部自然资源资产保护、开发、运用情况进行合理界定。
4.充分应用审计结果
建立领导干部离任审计机制。审计部门应将领导干部经济责任审计与领导干部自然资源资产离任审计在审计过程中一并推进，增强审计的客观性与权威性;在领导干部逐层级考核中要强调自然资源资产管理水平和生态环境保护责任，将自然资源资产开发与保护情况作为干部考的的重要指标，要强调后续审计，对于自然资源资产审计中发现的问题，要督促责任人限期整改。
结论
领导干部自然资源资产离任审计是我国新时代审计环境下生态文明治理体系及干部激励机制相结合的产物，我们要因地制宜构建科学合理的评价指标体系，权责分明界定领导干部责任，与时俱进公布审计结果，促进领导干部自然资源资产离任审计的理论和实践又好又快发展。
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作者简介：龙霞，女，1982年生，湖北荆州人，安徽财贸职业学院大位会计学院副教授，注册会计师。
项目基金： 2017年安徽财贸职业学院校级项目（“内涵提升全员行动计划”科研项目。项目编号：2017nhrwc16）。
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