集体经营性建设用地流转收益分配法律政策研究
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作者:李闰甜
摘要：土地制度是政治经济的核心问题，我国在立法层面和实践层面都积极推进着集体经营性建设用地使用权与国有建设用地使用权“同等入市，同地同权”的早日实现，但就集体经营性建设用地使用权流转中的收益分配问题，各地区间还存在不同做法，尚难以实现法律适用上的统一和完善。基于“初次分配基于产权、二次分配基于税制”的原则，可以参照国有土地征税的税制模式，设置土地增值税等税种，政府可以根据实际操作情况收取服务成本。
关键词：集体经济;土地使用权流转;收益分配
一、问题的提出
在“三权分置”政策放活农村土地经营权的推动下，涉及集体经营性建设用地改革的文件和实践不断深化，包括2018年1号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》等中央文件以及各省、市、地区下发的地方管理办法。就各试点实践来看，尚未形成统一的集体经营性建设用地使用权流转收益分配标准，各地差异主要体现在，国家能否参与分配和国家以什么方式参与分配。对于前者，地方立法各有特色，有的地方规定政府可以直接参与分配（参见《安徽省集体建设用地有偿使用和使用权流转试行办法》），有的地方规定只能征收部分土地增值税（参见《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》），有的地方则规定既可以征收税费，又可以参与收益分配（参见《佛山市南海区农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金与税费征收使用管理试行办法》）。可见，大部分地区均认可了政府作为收益分配主体的地位，分歧主要存在于后者，即政府应以何形式参与分配。
财政部、国土资源部联合印发的《调节金征收办法》规定，调节金（指在农村集体经营性建设用地入市及再转让环节，对土地增值收益收取的资金）分别按入市或再转让农村集体经营性建设用地土地增值收益的20%～50%征收;此外，土地受让方须再按成交价款的3%～5%缴纳与契税相当的调节金。而各试点地方关于政府参与集体经营性建设用地使用权流转收益分配的比例，与前述办法不尽相同，佛山市规定出让方应向政府缴纳土地增值收益调节金，调节金实行差别化征收，比例在5%～15%（参见《佛山市南海区农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金与税费征收使用管理试行办法》）;常州市武进区则要求按成交价格分级累进向人民政府缴纳土地增值收益调节金，比例在20%～40%（参见《常州市武进区农村集体经营性建设用地入市收益调节金征收和使用管理暂行办法》）;泸县则规定县财政部门作为征收主体代县人民政府按入市成交价一定比例计提农村集体经营性建设用地增值收益，收取土地增值收益调节金，其中工矿仓储用地调节金比例为8%～12%，商服用地则为13%～17%（参见《泸县农村集体经营性建设用地入市土地增值收益调节金征收使用管理办法（试行）》）。可见，政府通常以收取土地增值收益调节金的形式大规模的参与到收益分配中，但其作为土地流转管理者，参与分配是否具备合理性呢？过多的政府行政干预，是否会造成集体建设用地流转的市场化程度不足呢？
二、对于集体经营性建设用地流转收益分配的法理争议
有学者认为，集体建设用地使用价值的不断增加，依存于政府在基础设施建设方面的不断投入和健全，以及在行政管理过程中付出的相应成本，故其应当参与收益分配。笔者认为，根据土地增值收益的来源以确定参与分配收益的主体是毋庸置疑的，就具体的收益分配而言，需根据各主体所发挥的作用大小及在增值过程中的地位差异进行区别分配。例如，就土地稀缺性所带来的价值而言，该部分流转收益天然属于集体组织获取，而基于土地用途调整及土地规划变更或公共基础设施建设及社会医疗、教育文体等政策性因素所提高的土地价值，其流转收益的分配则应将政府考虑在内。还有学者认为，该类建设用地入市流转的税费设置应与国有建设用地统一，再加入土地增值收益调节金，构成国家分享此类收益的全部项目。“调节金是政府放弃征收农村土地并获取卖地收益的补偿。”此观点将混淆了国有土地所有权与集体土地所有权，错误地将代表着公权力的政府归位于集体土地的实际控制人，有尊重集体组织对于集体建设用地的产权地位，必将导致集体土地流转带来的增值收益分配结果和程序的不合理、不公平，忽视了原有征收方式对与农村集体和农民产权利益及其他利益的严重损害，难以实现农村存量集体建设用地的有效盘活。
也有学者认为，政府的职责在于为使用权流转市场健康发展提供服务，作为管理者，不应直接参与收益分配，只能基于“初次分配基于产权、二次分配基于税制”的原则，以征收税费方式参与再次分配。还有学者明确反对政府参与收益的分配，防止地方政府因利益驱动，违背集体建设用地规划、突破出让计划的规制风险。政府最多只能是依据其对集体建设用地的周边市政建设投入或直接的投资关系，拥有征税权和投资收益的请求权。本文认为土地收益的初次分配原则应以产权为基础，这里所指的产权应当包括所有权和用益物权，这两类权利人的利益均应得到有效的实质性保护，以此实现农村集体与农民个人利益之间的协调，保证集体组织的稳定和集体建设用地的市场化并行。在二次分配中，兼顾国家与农村集体的利益，将地方财政被压缩的利益通过税收的形式加以弥补，政府采取税收调节的制度享受集体经营性建设用地的增值收益。流转收益分配是集体经营性建设用地使用权流转的核心和关键，地方政府并非土地权利人，没有理由参与土地流转收益分配。与此同时，政府也付出了管理成本，例如进行土地用途规划、进行基础设施建设等，现实地为某些集体土地的增值提供了具有针对性、个别性的帮助，为了实现和促进公平应当把这部分增值归于政府，通过对集体经营性建设用地使用权建立统一的流转收益征税制度确保地方政府收回相应成本，能够保证其公共职能持续健康发展。
三、对于集体经营性建设用地流转收益分配的完善建议
构建集体经营性建设用地收益分配机制的过程中，首先，应根据交易方式的不同，对于土地市场在一级市场和二级市场中的差异性加以区别。在一级市场上，集体经营性建设用地入市主要是以出让、合作、租赁和入股等形式实现，因而就初次流转的收益分配而言，应当注重公平性，以公平性为分配原则，侧重对于产权权益的合理分配，集体组织基于对集体经营性建设用地的所有权参与分配，农民基于其对该土地的使用权分享收益;而对于土地二级市场而言，土地再次交易的增值收益依赖于新的土地使用者所从事的某类经济行为，故再次流转的收益分配应更加注重效率。
政府在土地一次流转中，由于不享有产权，不宜参与到初次分配中，不宜借鉴国有土地出让的经验，进而设置土地出让金等收费项目;而在集体经营性建设用地使用二级市场流转中，政府在税制管理征收模式及相应的收费明目及收费标准的设置上均可以借鉴国有土地流转的经验，参照国有土地出让形式，可以设置土地增值税等税种，即在不同的转让环节设置不同税目，将集体建设用地与国有建设用地征税环节相统一，建议在二级市场的土地再次流转中，政府可以对集体经营性建设用地使用权的流转征收土地交易税，征收土地增值税;此外，在进行土地规划、用地审批、流转登记等相关行政服务时，各地政府及土地行政主管部门可以按照各地区操作现实情况，对于相关服务支出进行合理的收取。
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（作者单位：辽宁大学）
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