县域农信社改制的实践与思考

来源:用户上传      作者:武宏波

　　 摘要：农村信用社改革是我国金融体制改革的重要一环。J市农信社改制有三种模式，改制条件和成效各有特点。实践证明了，农信社改制需要政府的适当参与，坚持因地制宜原则，在平衡政策和市场基础上，回归本源，增加农信社改革的自主性。
　　 关键词：农村信用社;改制;市场主导
　　 农村信用社是我国金融体系的重要组成部分，农村信用社改革是我国金融体制改革的重要一环。近年来，大量的县域农村信用社改制成为农商行后在产权结构、资产规模、管理机制等方面取得了显著成效，但也存在公司治理不健全、经营现状与农村金融市场发展需求矛盾等问题，影响着农信系统支持“三农”功能的发挥。本文分析了J市辖内四家农信社改制的情况，分析了存在的问题，对县域农信社改制进行了思考。
　　 一、J市农信社改制情况
　　 J市辖区农信社于2011年下半年正式启动改制工作，明确了“试点先行、难易结合、重点突破、整体推进”的改制思路，在政府及相关部门的指导与多方合力扶持下，原有的6家农信社中已有5家完成改制（分别为GP农商行、QS农商行、JC农商行、ZZ农商行、YC农商行），1家农信社（LC农信社）改制正在進行。目前来看，J市辖区农信社改制工作成效显著。一是股权结构和公司治理结构基本健全。截至2018年年末，已改制的5家农商行共向社会募集资金64亿元，其中股本金32亿元，处置消化不良资产32亿元。二是业务经营水平不断提高，市场份额稳步提升。截至2018年年末，各农商行存款总额为502.28亿元，占全市农信系统存款总额的92.4%;贷款总额为215.78亿元，占全市农信系统贷款总额的94.7%。三是各项监管指标得到明显改善。各农商行平均资本充足率达12.82%，拨备覆盖率达210.48%，拨贷比为5.32%，不良贷款率降至2.53%。四是服务实体经济能力增强，对地方经济贡献度提升。截至2018年年末，各农商行涉农贷款余额192.2亿元，占全市涉农贷款余额的31.72%;小微企业贷款余额106.71亿元，占全市小微企业贷款余额的42.21%;2015～2018年累计上缴税款12.97亿元。
　　 二、J市农信社改制的三种模式
　　 由于历史遗留、经营发展、市场规模等方面表现各不相同，改制前各家农信社面临的背景与困难也不尽相同，因而选择的改制路径也有所区别。J市农信社的改制大致可归纳为三种模式，即市场主导、政府引导的模式;政府主导模式;市场主导模式。
　　 （一）市场主导，政府引导模式
　　 这种模式改制的农信社存在以下特点：一是所在地城乡一体化程度较高，经济基础相对较好。JC农信社在市内，经济环境较好，市场化程度较高。ZZ农信社紧紧围绕晋城市城区，邻近城区的地理优势较大。YC农信社所在区域是J市近年来发展最好的县域。三家农信社资产质量相对较好。二是政府和市场双管齐下筹资募股。三家农信社所在地经济发展水平相对较高，辖内传统、新兴优质企业较多。农信社自身发力寻求优质企业入股。其中，JC农商行和ZZ农商行自身寻求企业入股的比重都在30%以上，显著高于政府引导企业入股的比重。三是改制后监管指标优化，不良贷款未见明显反弹。改制完成后ZZ农商行不良贷款率逐年降低;YC农商行2016年改制后，2017年、2018年不良贷款率显著降低。三家农商行监管指标较改制前有所优化。
　　 （二）政府主导模式
　　 GP农信社采用的政府主导模式。一是历史上GP农信社就是全省“老大难”之一，改制困难重重。历史包袱重，资产质量差，不良贷款高达23亿元，不良贷款率40%以上，资本充足率低至-30%，拨备覆盖率不到20%。其次，政府强力支持，改制高效进行。GP农信社仅用了8个月的时间，就完成了清产核资到正式挂牌营业的过程，为J市历时最短、效率最快的改制行。这很大程度上缘于省市县三级人民政府采取多项措施强力推进。一是省委主要领导高度重视，多次到该社督导调研，并牵头制定改制方案;同时，积极协调省财政厅给予改制后十年内省级税收全额返还的政策倾斜。二是J市政府在财政吃紧的情况下，给予扶持资金5000万元，通过J市城市经济发展投资有限公司入股2500万元，购买不良贷款2500万元。三是GP市政府直接出资5000万元购买不良贷款，并以县级政府信用背书，通过民生加银资产管理公司发行专项基金置换不良贷款8亿元。另外，积极协调国土、住建、税务等部门为该社办理土地房产确权手续提供便利，通过行政手段将公职人员不良贷款清收任务逐级分解到各个乡镇，对该社不良贷款的清收处置给予了很大帮助。最后，改制后存在隐性不良贷款反弹风险。该农商行大部分存量贷款主要集中在地方煤炭企业等传统行业，2012年之后煤炭形势下行，小型煤炭企业被关停或被兼并重组，竞争激烈，创新不足，信用等级低，近几年一直处于风险集中暴露状态。再加上其改制主要由政府强力主导，改制过程中行政手段使用过多，改制后不良贷款反弹压力增加。2018年年末不良贷款余额2.2亿元，不良贷款率为3.7%。此外，本金未到期欠息90天以内隐性不良贷款近2亿元，隐性不良贷款反弹压力大。
　　 （三）市场主导模式
　　 一是QS农商行改制前资产规模小，不良贷款少。2017年2月改制时的资产总额为38.54亿元，贷款余额为10.14亿元，均远低于其他四家农商行改制前的水平。再加上其贷款主要面向小微企业和农户，贷款集中度低，资产质量相对较好。启动改制前，不良贷款余额为0.51亿元，属全市五家农商行改制前不良贷款余额最少，改制难度相对较小。
　　 二是在改制中实行了市场主导，政府协助。启动改制后，按照市场化原则和监管要求清退老股金、制定财务重组方案、土地确权、募集股金。由于县内企业相对较少，寻求企业过程困难重重，最终入股的企业均为农信社自身寻找的企业股东，股份占比达32.7%。而且股本金按照每股1.60元溢价发行，是J市已完成改制的5家农商行中唯一一家溢价发行股本金的农商行。 　　 三是监管要求趋严，改制成效显著。由于QS农商行改制时间相对较晚，监管要求愈加严格，但改制成效显著。一方面，业务发展稳步增长。截至2018年末，该行各项存款较改制前增长10.71亿元，市场份额达到35.31%;改制后各项贷款余额达到9.12亿元，在前期改制因贷款集中度指标压降5亿元贷款的前提下，仍较改制前增长了4.08亿元。另一方面，风险抵抗能力明显增强。2018年年底资本充足率13.66%，较改制前增加3.5%;拨备覆盖率540.79%，较改制前增加341.96%;不良贷款率0.87%，较改制前降低4.02%，截至目前未出现不良贷款反弹情况;拨贷比为4.67%，高于监管要求2.17%。
　　 三、J市农信社改制的启示与思考
　　 （一）农信社改制应该适度发挥政府的作用
　　 从J市改制经验来看，省市县三级政府的高度重视在农信社改制工作进程中起到了至关重要的作用。各级政府通过及时成立领导组、多方多次深度调研、全面动员部署、协调优质企业投资、给予多项政策便利等措施，积极主动帮助全市农信社改制化险，推动全市农信社不良贷款清收处置、财产确权及股金募集工作顺利开展，为辖内农商行的成功组建提供了坚实保障。
　　 与此同时，政府过度干预改革又会产生遗留问题。以GP农商行为例，因省委主要领导亲自督导改制工作，县级政府将该社改制当作某种意义上的“政治任务”，为不良贷款清收处置及财产确权工作开辟“专门通道”，还以县级政府信用背书，通过资产管理公司发行专项基金置换不良贷款，一方面其行政手段的合理合规性有待界定，另一方面，该行在改制后2年内出现隐性不良贷款反弹、拨备覆盖率和资本充足率下降的风险隐患，与改制过程中政府过度介入不无关系。因此，在农信社改制过程中，要厘清政府干预边界，适当发挥政府作用，把握好政府发挥作用的方式，提升农信社改革资源配置效率。
　　 （二）农信社改制要坚持循序渐进、“因社制宜”原则
　　 农村信用社改革是我国金融体制改革的重要一环，农村信用社改制农村商业银行本质上是为适应当前政策走向、适应经济趋势及适应市场需求的改革举措。但由于各地农村信用社的经营状况和发展水平差异较大，不同地区经济发展对金融的需求也不尽相同，所以农信社改制不可“一刀切”，应坚持循序渐进、“因社制宜”的原则。
　　 部分地区监管部门为追求“业绩”揠苗助长，分配改制机构数量，提出具体改制任务，而农信社也存在“赶时髦”心理，不管自身条件是否具备，不具备条件也要“创造”条件进行改制，导致改制后的农商行存在众多不完善和不尽人意之处。例如，部分改制后的农商行公司治理结构“有形无神”，董事会下设的发展战略规划委员会、审计委员会、关联交易控制委员会等各专业委员会形同虚设，未能积极发挥其应有的作用;风险内控机制滞后，风险合规条线尚未真正履职，违规违法案件暴露，风险防范水平依然較低。
　　 因此，改革没有“唯一”的完美之选。应根据不同地区的实际情况，遵循客观经济规律，做到成熟一家改制一家，以求真正实现改革目的。
　　 （三）在平衡好政策与市场二者关系的基础上加强农商行经营自主性
　　 农村信用社深化改革的发展方向就是不断破除原有的体制束缚，扩大自主权力空间、激发内部要素活力，获得市场竞争优势。这需要处理好以下关系。
　　 1.要平衡好省联社管理政策与农商行法人独立经营之间的关系
　　 目前，省联社对辖内农商行仍负有管理、指导职责，从而形成农商行独特的“二元领导”体制。省联社对农信系统人事、财务、业务、战略等层面的干预，影响了县域农商行经营主观能动性和积极性的发挥。调研中部分农商行反映“上级管理严格”，掣肘业务发展。如农商行开展金融市场业务在一定程度上受到省联社“交易对手白名单”制约，但当风险事件真正发生后，省联社“承担风险”又极其有限。目前，省联社逐步下放业务权限，淡化行政管理，但与预期相比仍有较大差距。
　　 2.平衡好监管政策与农商行市场化经营之间的关系
　　 基于防范风险和整治金融乱象出发，“强监管、严惩治”态势已成常态。监管者要求农商行严格审慎开展综合化和跨区域经营，原则上“机构不出县（区）、业务不跨县（区）”。这对于改制后信贷和非信贷等各项业务正处于市场拓展机遇期的农商行来说，经营发展受到一定限制。又如，监管部门规定新设农村商业银行募集股东应遵循“本土化”原则，一定程度上加大了改制中的农信社引入跨区域外部股东及战略资本的难度。
　　 因此，改制后的农商行应逐步回归本源，坚持立足服务“三农”和小微企业的初衷，继续发挥农村金融生力军作用，利用网点多、服务半径广的优势，深耕县域经济和“三农”市场，优化信贷结构，创新信贷产品和服务方式，将更多资源倾斜到实体经济中，持续发展普惠金融。对于部分服务于中心城市的农商行，要明晰自身战略定位，结合市场变化主动调整发展战略，提供个性化产品和服务，形成差异化竞争优势，聚焦“小细精”，不断拓展零售、小微等领域，满足城市日益丰富的金融需求，以实现金融服务的匹配和协调发展。
　　 （作者单位：中国人民银行太原中心支行）
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