社区参与式治理探析
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作者: 刘 静 陈 佩
摘 要：从社区治理和社区参与理论出发，结合成都市Q社区的治理实际，分析了目前社区参与式治理存在的主要问题及产生原因，并以Q社区参与式治理模式为例，探讨了在城乡一体化进程中新型社区建设的方法和措施。
关键词：社区建设；社区治理；参与模式
中图分类号：C91 文献标识码：A 文章编号：1672-3198（2012）03-0052-02
上世纪90年代初，国家民政部借鉴国外社区发展的理论和实践，提出了“社区建设”的口号和思路，我国的社区建设随着城市经济发展不断深入，在当前我国的城市化进程中，肩负着促进社会结构转型的重要历史使命。社区发展具有明显的阶段性特征，其发展过程包括由政府启动、主导阶段；政府推动和社区参与并存，实现社区的自我管理阶段；社区自治、自理等三个阶段发展。二十多年来，在政府的积极推动支持下，我国的社区建设正逐步由第一阶段的政府主导向政府推动与社区参与并存的阶段过渡。目前在社区建设理论研究中，居民参与模式正成为研究热点。
1 社区治理的涵义和社区参与理论
1.1 社区治理的涵义
“治理”一词源于古希腊语，原意是控制、引导和操纵。自20世纪90年代以来，西方政治学家赋予“治理”以新的含义。治理理论的主要创始人罗西缁认为，“治理是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须国家的强制力来实现”。库伊曼也认为，“治理所要创造的结构或秩序不能由外部来强加，它之所以要发挥作用，是要依靠多种进行统治的以及互相发生影响的行为者互动”。1995 年，全球治理委员会发表了一份题为《我们的全伙伴关系》的研究报告，说明治理的四大特征：治理是一个过程；治理的过程是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理是一种持续的互动”。由此可以看出治理的核心理念是突破单纯强调政府管理的理念，主张政府、公民以及其他组织共同来参与对社会的管理，强调参与主体间的协调、沟通与交流，治理的本质在于公民参与。社区治理是指以地域为基础，政府与社区组织、社区居民共同管理社区公共事务的活动。社区治理的四个特点包括：主体多元化、机制扁平化、过程互动化、资源内生化。所谓主体多元化是强调要整合社会资源，要与利益相关方合作；机制扁平就是原来纵向的自上而下的管理向横向的网络化管理转变；过程互动和资源内生是将社区居民视为社区建设的主体并参与到各项社区建设服务。
1.2 社区参与
“参与”的基本含义是指人们参与了对某一领域发展计划的制定与实施或直接参加了这一领域的整个发展过程，以及发展成果的分享。社区参与是指“政府及非政府组织介入社区发展的过程、方式和手段；是指社区居民参加社区发展计划、项目等各类公共事务与公益活动的行为和过程，以及对社区发展成果的分享”。社区参与是社区居民作为社区管理的客体与主体，自觉自愿地参加社区各种活动或事务的决策、管理和运作的过程和行为。社区参与主体指的是在社区发展运动的宏观背景之下，居民群众、政府组织、单位组织和中介组织都作为主体参与社区的发展和建设。
我们在社区建设研究中发现，中国城市社区建设过程中存在几个普遍的问题：一是在当前的社区建设中政府往往占主导地位。二是社区居民参与率不高，缺乏相应的表达机制和参与渠道。三是从社区公共参与的类别来看，居民的社区参与内容多为非政治事务参与，如文体健身活动、环境整治活动、治安巡逻活动等，而对社区选举等政治性事务很少参与。四是社区居民参与以被动的、执行性参与为主要形式。这种社区管理模式使得居民的需求与社区治理组织的供给之间存在着巨大差距，社区治理的事情居民漠不关心，而居民上心的事却得不到很好的解决，社区治组织没有很好发挥其自身的功能与职能导致居民参与热情低、参与实效性差、社会效益低下。因此我们需要在实践中寻找出一种有效的社区参与机制和组织形式，推进社区建设和基层民主的顺利运行。本文以成都市Q社区的参与式治理为研究实例，重点考察这一社区建设模式的居民参与形式、组织机构和运作模式，进而对我国在城乡一体化进程中新型社区的建设及治理提供一些理论支持和启示。
2 Q社区参与式治理的模式分析
改革开放以来，中国的城市化快速推进，城市空间不断扩张，人口、产业和要素资源不断向城市集聚。许多大城市逐渐向周边乡村地区拓展，出现了许多城乡一体化的社区，这些社区保留原著居民，同时也增加了大量的外来打工者和城市新移民。地域和文化上的差异，增加了社区治理的复杂性。成都市Q社区正是这样的一个新型城乡一体化社区。
2.1 Q社区简介
Q社区位于成都市青羊区西北部，占地面积1.84 平方公里，共有居民1万多户，3万余人。社区交通便捷，设施齐全，环境优美，区位优势十分明显，原来是典型的农村社区，由于城市扩展，现在属于城乡统筹新型社区，是青羊区三个新型的城乡一体化过渡社区之一。该社区人口聚居密度较高、异质性程度高，社区居民教育程度参差不齐。社区成员主要由本地拆迁户农民，外社区安置农民，商业楼盘居民和外来的打工人员构成。成都市青羊区是2009年国家民政部命名的全国和谐社区建设示范区之一，而Q社区是青羊区在探索实践居民社区参与模式的实验田。尽管该社区的居民在生活方式和生活需求具有相当的复杂性和多元化，但近两年来，Q社区坚持以人为本，改进管理方式，注重居民参与，创导自愿互助，探索出了一种新型的参与式社区治理模式，取得了良好的社会效应。
2.2 Q社区的参与式治理模式
Q社区在建设过程中为了改善居民的参与积极性，采用了两个重要办法：一是对公共空间的让渡和社会赋权；二是公众对公共空间的争取和公民精神的培养。经过这几年的社区治理建设，社区工作方方面面都取得了巨大的成功，其社区建设治理主要包括以下几方面：
（1）建立完善的社区组织体系。
好的社区组织体系是社区参与治理的保障。Q社区统一构建了完善社区居民大会、居民议事会、民主监事会、社区公共事务所等社区自治组织和服务组织。同时，2007年10月，社区与省总工会家属区等小区物管公司、灵通汽修公司、省工会、中铁八局等8家单位，探索组建了全市首个“社区共建理事会”，建立了完善的社区建设组织体系。
（2）注重人才队伍建设。
社区党委和社区居委会成员，通过“公推直选”的办法产生。社区公共事务所人员实行公开招聘，鼓励社区“两委”兼职。社区直接实施的特殊服务项目所需专业人才，由居民议事会通过向社会公开招聘。每年年终，由街道组织社区居民代表、党员代表、社区企事业单位对社区公共服务人员进行民主评议和绩效考核，并将考核结果与绩效奖金挂钩。社区治理主体参与民主评议和绩效考核进一步转变了政府职能、转变工作作风，提升社区自治功能、发挥自治组织的作用。同时测评活动对政府工作队伍考核体系进行了重大变革，把过去由部门单位考评为主，变为以社区居民考核为主，使得社区管理工作人员不仅要对部门负责，同时也要对广大民众负责，“两个负责”的结合，促进了社区管理工作与人才队伍的建设。
（3）搭建议事平台，拓展参与空间。
Q社区努力改变政府包办社区建设的局面，在改革社区组织上有新突破。社区成立社区议事会，监事会，物管共建理事会等，发挥社会各界人士、社区居民参与社区事务协商、监督、评议等，拓展社区各类力量参与社区建设的空间。
Q社区在社区服务中心成立了议事厅，在体制上和程序上体现了居民参与社区治理的主导地位。居民按一户一票的原则，采取无记名投票的方式选举21位议事会代表，成立了社区议事会，议事会成员每两年进行换届选举。议事会成员代表社区所有居民行驶管理社区公共事务，商讨社区内的所有治理问题。同样由居民代表选举组成社区民主理财组，负责社区的财政运营。社区同时成立了由各个阶层居民21名代表组成的监事会，负责监督议事会的一切工作和社区财务状况。议事厅设置以来，为居民自治搭建了良好平台，它紧紧抓住社区群众关心的热点难点问题，深入调查研究，广泛建言献策，积极协商讨论，充分集思广益，极大程度地拓展了社区建设的参与空间。
（4）搭建沟通平台，拓宽参与渠道。
为了沟通社区信息，拓宽参与的信息双向反馈渠道。在社区公共服务和社会管理事务中，按照合法、公开、民主、便民、实效的原则，实行民主咨询、民主决策、民主监督和民主评议。通过问卷调查、上门走访、召开会以及“两上两下三公示”的方式完成项目初选、项目修订、项目确定以及实施情况的监督。社区除了使用传统在院落粘贴公示的方法，还利用了方便快捷的网络技术――手机民情信使。将社区将要商讨的议题，会议时间等信息发送到每个居民的手机上，让居民第一时间了解，确保他们的知情权和参与权。
（5）发展社区集体经济，提高社区经费保障。
Q社区是一个城乡过渡社区，这里城乡统筹规划后，部分土地被化作城市规划地，社区保有集体用地108亩。社区的发展经费主要包括20万元/年的财政专项补助及社区自筹经费。如何利用本地资源优势来搞活经济，增加创收，同时解决居民就业是社区工作的一件大事。社区利用农产品资源优势，联合青羊区建设投资有限公司共同将部分集体用地打造了“Q社区菜园”，为成都市区提供物美价廉的时令蔬菜。同时社区大力发展“农家乐”等特色餐饮娱乐项目，在壮大集体经济的同时又合理利用了闲置流转土地。Q社区还成立了自己的物管服务公司，将社区内的车位租金，物管费，门面租赁费等收入列入社区集体经济，这些社区配套项目为失地农民创造了就业岗位，同时发展了社区集体经济。
（6）丰富社区精神文化生活，增强社区居民归属感。
引导和支持社区建立多种多样的兴趣娱乐组织：如舞蹈队、合唱团、读书会、书法绘画俱乐部、运动俱乐部等，这些自愿组织或团体为社区成员提供了沟通的媒介和互惠环境，有利于丰富人们的业余精神生活，促进社区成员间的了解和交流，增强社区成员的归属感，从而激发社区成员参与社区活动的热情。2009年以来，社区每年都要开展丰富的社区文娱活动。2009年的活动主题是社区的和谐与幸福。该活动通过议事会的提议讨论，由社区公共服务人员在社区内发起，组织了包括党支部成员，社区物管公司，学校师生，社区机构人员，新老居民共同参与的文娱节目。这种活动加强了社区各团体、居民的融合，提升了他们的社区意识与归宿感。
3 参与式治理社区建设的启示
几年来，Q社区的参与式治理，从公共服务和社会管理方面均取得了很大的成效。Q社区居民参与式社区治理模式对我国城乡一体化进程中的新型社区的建设具有重要启示及指导意义。参与式治理的前提是社区居民的积极参与，它要求社区建设中需构建完善的社区组织体系，提高社区管理队伍素质，拓宽、拓展广大居民参与渠道与参与空间。充足的社区运营经费，是进行社区治理和丰富居民精神文化生活的保障。只有坚持“以社区居民为本”的原则，立足于提高社区服务能力与服务质量，提升居民的凝聚力与归宿感，才能激发社区成员参与社区建设的积极性，达到共建共荣的良好社会效应。
总之，在我国城乡一体化进程中，社区的良好建设与治理是和谐社会的重要体现之一。新型社区建设必需开拓思维，理顺“参”与“治”之间的关系，加强人才培养，完善管理制度，积极探索适宜的参与方法与途径，提升居民的凝聚力与归宿感，才能有效构建一种可持续发展的和谐社区。
参考文献
［1］叶林林，王翌，刘晋科.论社区治理中公民参与的制度创新田［J］.技术与市场，2007，（5）:47.
［2］于燕燕.社区自治与政府职能转变［M］.北京：中国社会出版社，2005：197.
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