工业化\城市化进程中失地农民社会保障问题的思考

来源:用户上传      作者: 张金荣 姜治莹

　　失地农民是指在工业化和城市化进程中，由于发展非农业项目和城市的外延拓展而失去耕种土地，但仍然保持着农民户籍身份，并未在制度层面真正转变为城市市民的农民。近年来，随着我国工业化和城市化进程的加快，农村土地征用逐年增加，失地农民明显增多。高度重视并积极有效地解决失地农民的社会保障问题，对于统筹城乡协调发展，维护社会和谐稳定，全面建成小康社会都具有极其重要的意义。
　　
　　要高度关注失地农民的社会保障问题
　　
　　我国现行的以社会保险为核心的社会保障制度不仅建立得较晚，而且呈现出“先城市、后农村”的序时特色。近年来，虽然以“新农合”、“新农保”为代表的农村社会保险制度正在逐步建立，但总体上“城乡分野、二元结构”的大格局还没有被打破。而农民一旦失去土地，其社会保障问题就像他们的身份、职业和户籍一样，游动于城乡之间，在被工业化和城市化“挤出”土地后，并没有真正被以城镇户籍为标志的城市所“接纳”，也没有真正被以土地为基础生产资料的农村所“容留”。据了解，目前我国失地农民大约有5000多力，而且以每年至少400万的速度在增加。根据预测，到2030年，我国还将产生7000万到8000万的失地农民。尽管有些地区经济发展很快，农民失地后得到的补偿也比较高。但有关调查显示，56％的失地农民失地后生活水平下降，部分失地农民成为“种田无地、就业无岗、保障无份、创业无钱”的群体，由此引发诸多社会矛盾(注)。作为这么庞大的一个社会群体，其社会保障问题如果解决不好，势必要引发社会矛盾，影响小康社会建设的总体进程。总体看，失地农民的社会保障问题主要表现在以下几个方面：
　　土地的保障功能被可估量的财富价值替代后，使“失地不离乡”的农民处于“坐吃山空”的境地。
　　首先，农民失地完全处于被动。上地是否被征用，其主动权完全不在农民手里。在保留土地或是获得补偿的问题上，农民的话语权很少，只能被动接受。无论是工业项目或是城市的扩张，对于农民来说，都是一个城市或某些得益集川，以“国家的名义”或“更高的利益”对其集体土地使用权的征用。其次，收益高低的双重判断。依据《土地管理法》“产值倍数法”计算，农民一旦失去土地就会得到相当于被征用土地前三年平均年产值10～16倍的补偿费和安置费，从绝对值和收益倍数上看并不算低，农民只要交出土地就可以得到接近于土地总承包期一半时长的平均收益，这对于尚处于“看天吃饭”的农民来说，具有相当的“诱惑力”，而事实上，农民得到的“两项费用”与土地工业化或城市化运营的收益相比明显是不成比例的。再次，有限收益难以实现保值增值。多数农民在拿到数以万计的现金补偿后，一无创业本领，二无理财能力，或是被在短时间内消费掉，或是被长时间地储蓄在银行获得利息，补偿安置金的保值增值无从谈起，几乎不可能起到保障基本生活的功能。农民就是在“无奈”和“诱惑”的双重作用下，半推半就地失去了赖以生存的七地，而实实在在地失去的却是农耕状态下的基本生活保障。
　　一部分失地农民以打工者的身份进入城市，成为“入城不入籍”的城市居民，他们虽然离开了农业生产，却往往会被排挤于“工业化”的大门之外。
　　拿了“两项费用”告别了土地农民的另一个选择就是进城务工。他们“进城闯灭下”的决心比起那些尚没有失地的“候鸟式”打工者来说，更坚定、更持久。他们在失去了与农村最本质的土地联系之后，往往是举家迁入城镇，成为没有城市户籍的城市居民。而此时，他们面对的最大现实问题不是如何获取城市的社会福利、社会保险、社会救助等社会保障，而是如何找到一份稳定的、能够维持家庭日常开销的实际工作。但由于本身劳动技能的缺失，缺少适应城市化、工业化的应有培训，加之城镇新增劳动力的竞争，使这些失地农民虽然身居城市，却不同程度地游离于工业化之外，在种田技能与生存本领错位的尴尬状态下靠出卖体力、做零工维持着低水平的城市生活。他们由农村到城市的社会生活空间的改变没有必然地实现生活水平的提高，因而也不能真正实现农民变市民的二元分化消解。
　　离开土地的农民，看到了外边世界的精彩，同时也体会了在城市中“高成本、低收入、无保障”生存状态下的无奈。
　　进城务工的农民最初感受到的是城市生活的丰富与新鲜，也体会到了从“年薪”到“月薪”的直接与灵活。但与真正的城里人相比，他们在住房、医疗、孩子入学等刚性支出方面都要付出较高的成本。而他们的灵活却不稳定的工作往往是低收入的代名词，其工资往往达不到所在城市的社会平均工资水平。这些人在没有失去土地的农民眼中，不仅实现了“一夜暴富”梦想，还“了无牵挂”地成为了城里人；而在城市人的眼中，他们是城市中最底层的体力劳动者，他们是城乡结合部廉价房屋的承租者，他们是城市人群中真正的低收入者。即便是他们当中的一部分人可以在户籍所在地加入“新农合”，获得“新农保”，甚至参加所在城市的“城镇居民基本医疗保险”、“城镇职工基本养老保险”，但一方面农利社会保险对大量进城农民来讲鞭长莫及且水平较低，另一方面虽然城镇职工保险“待遇权利”优厚，他们却难以支付昂贵的“缴费义务”；子女教育即便是享受了城市孩子的“国民待遇”，但如遇“中考”或是“高考”还必须要做一回“返乡考试移民”。养老、失业、生育保险就更难以保障，一部分小企业往往以“无法接续”为由，把本应企业缴纳的全部或部分保费，以“薪酬”的方式付给这些农民工。而由于政策不清楚、居留时间不确定、家庭收支难以平衡等因素，使进城农民工缺乏以“个体身份”参加城市企业职工保险的积极性和自觉性。没有社会保障的农民在城市生活中被许多偶然性困扰，其中最恐惧的三件事便是：家庭遇大灾、家人得大病和孩子上大学。
　　
　　解决失地农民社会保障问题必须树立的几个观念
　　
　　这么大规模的农民失去土地，不仅在世界工业化、城市化的历史上绝无仅有，且因其地域范围之广、时间跨度之长而表现出显著的中国特色。国外没有现成的做法可以借鉴，国内尚没有成熟完善的经验可以推广。如何解决好他们的社会保障问题，不仅需要对问题本身的准确认识、把握，更需要观念上的不断更新和创造，才可能推动方法、手段和实践上的不断进步。
　　必须坚持以城市保障的思维解决失地农民社保问题。
　　按照经济和社会发展规律，城市化无疑是一个国家走向现代化的必然选择。城市化必然伴随着农村人口源源不断地向城市流动，在这个过程中，生产要素将重新优化配置，利益格局将重新调整，农业生产方式将发生重大变革，农民生活方式也将随之改变。当前，我国正处于加速工

业化的关键阶段，城市化不仅是大势所趋，更是一个国家一个民族走现代化不可逾越的阶段。在这一过程中，失去土地的农民作出了巨大的贡献。因此，必须把解决好失地农民的社会保障问题，置于城乡统筹的大背景下来思考，放在工业化和城市化进程中不可或缺的重要环节来把握，当做一项关系数以亿计人口的重大改革来对待。只有这样，才可以让我们在享受经济发展成果的同时，不至于大量积累失地农民保障的社会问题。从方向上看，解决失地农民的社保问题无外乎三条路可走，一是回归农村社会保障。这显然走不通，首先是农村的社会保障尚处初创阶段，虽然投入成本少，但保障水平低，保障能力弱，如果没有土地的收益作基础，根本无法维持失地农民的基本生活。二是探索构建专门针对失地农民的社会保障体系。一些城市虽然在这一方向上进行了一定的探索和尝试，但都因统筹层次低、大数效应不明显、个性化问题突出等问题，缺少推广的价值。虽然有些地方也不乏成功的案例，但总体上看只能是作为“农保”向“城保”的一种过渡性尝试。三是把失地农民有条件地推向城市社会保障体系之中。从实践层面来看，这既符合城市化的总体要求，又能够高层次统筹失地农民的社会保障。实现这种保障必须要满足相关的条件，首先是打破户籍的限制，其次属地政府或相关土地受益方对失地农民参与城市保障必须要给予稳定必要的资金支撑。
　　必须树立失地农民是重要资源的观念，发挥好他们在促进经济持续发展中的独特作用。
　　进城打工的不都是失地农民，而失地农民却是最彻底地离开土地的农民。整体上看，他们的文化层次虽然不高，但却足以应付以手工为主的简单劳动。他们数以千万计，来源充足，薪酬水平低，足以起到平抑劳动力市场价格的作用，对于提高中国制造的竞争力将长期起着不可估量的作用。是资源就要合理配置，就要有序开发，而配置开发劳动力资源最有效的手段之一就是提供良好的社会保障。
　　必须树立政府主导观念，在统筹兼顾的同时切实保障失地农民的利益。
　　在征用农民土地的过程中，要积极推行先保障后征地的做法，在合理补偿土地征用费用和安置费用之后，必须把土地的保障功能以另外一种保障方式予以体现。而在这一过程中，不要期望失地农民的社保问题会通过市场化的手段彻底解决，政府必须要发挥主导作用。这既是后发式现代化过程的通则，也是中国社会现实的必然要求。在实践操作层面上，诸如要通过改革户籍政策，让失地农民参与城市保障时有合法的身份；要通过充足的资金预留和农民自主缴费，来保证他们在参与高层次的保障中尽到缴费义务；要通过有针对性的培训，不断提高失地农民适应新岗位的技术能力和业务素质，以获得足以支撑高水平保障的工资性收入。社保经办部门要为失地农民参与城保尽可能地降低门槛，为其在能力允许的情况下参与大社保创造条件，等等。
　　必须树立依法行政的观念，依靠完善的法律法规和制度安排推动失地农民社会保障问题的解决。
　　解决失地农民问题，必须有一套严密的法律制度。农民丧失生产资料是长期的，在制度设计上也要立足当前，着眼长远。应及时修订相关的法律法规，重点解决好征地补偿与社会保障等法律法规的衔接问题，使之与现实情况相适应，增强可操作性。要鼓励地方政府出台适应本地经济社会水平的地方性法规，重点不应该是为这部分人构建一整套全新的社会保障制度，而是构建好失地农民“宜农则农、宜城则城”的社会保障过渡通道，做到既要保障基本，又不超前保障。
　　
　　积极探索解决失地农民社会保障问题的长效机制
　　
　　解决失地农民的社会保障问题，是一项复杂的系统工程。要采取综合性措施，积极稳妥地加以解决。
　　在政策制定上，要着力构建保护失地农民权益的机制。要建立合理的征地补偿和利益分享机制。按照市场经济规律对失地农民给予合理的补偿，进一步完善补偿方式，扩人农民按需求自主选择的余地和空间，完善土地征用补偿的方式方法。尽快修订现行《土地管理法》关于征用制度的规定，坚持适时适度提高补偿标准，使失地农民能够在合理变化的动态中分享到土地快速增值带来的收益。规范各级政府行为，约束公共权力，坚持依法行政，确保为失地农民提供长期可靠的基本保障。要建立失地农民的社会保障有序顺畅的转换机制。失地农民大多生活在城市近郊或市区，所以，失地农民最低生活保障标准应该与城市居民最低生活保障标准相一致。今后征用土地，应逐步实现对失地农民实行城乡统一的医疗、养老等保障制度，解决失地农民的后顾之忧。农村养老保险向城乡统一养老保险过渡阶段，对保留农村户籍且没有参加城镇职工养老保险的农民，应该有权参加新型农村社会养老保险，以减轻他们的投保压力，为将来城乡养老保险接轨做准备。抓紧研究农民工在城镇参保与“新农保”之间的具体衔接转移办法，有效保证农民工社会保障的合法权益。探索建立失地农民社会保障基金制度，通过向征用方额外提取失地农民社会保障基金，补充养老保险提高标准资金不足，以及解决历史遗留等问题。要建立集体土地经营管理和收益分配机制。大力推进村务公开制度，把村级集体土地征用作为村务公开的必要内容，让农民直接参与土地交易全过程，加强对交易行为的监督和约束，保证农民对土地的使用权和处置权等各项权利得到充分尊重，利益得到有效保障。
　　在促进就业上，要着力拓宽增加失地农民收益的安置渠道。采取积极的保障方式，加大职业培训和就业服务等方面的工作力度。重点发展劳动密集型产业，增加就业岗位；开展劳务输出，实现转移就业；加强就业培训，扶助自谋职业；加大政策扶持力度，鼓励自主创业；加快小城镇建设，就地就近就业；开发公益性岗位，扩大社区安置就业。
　　在深化改革上，要着力落实促进失地农民身份转换的各项措施。面对‘些失地农民已成为怀揣“身份证”走天下“流民”，给社会控制和管理增加难度的实际，必须抓紧解决好他们的身份转换问题。要加快推进户籍制度改革，破除城乡二元结构障碍，使失地农民在子女入学、就医、就业等方面享受与市民相同的待遇；要进一步深化土地制度改革，积极促进土地流转，使失去部分土地的农民早日离开无法保障生存的土地，离村离农进城务工；要加强对失地农民的社会管理，关注他们的生存状况，掌握思想动向，增强他们的社会归属感，使广大失地农民时时处处感受到党和政府的温暖。
　　失地农民作为中国工业化、城市化进程中的一个特殊群体，以其“生计代价”为小康社会的建设作出了历史性的贡献，他们今天所面临的社会保障问题应该得到社会各方面的重视和关注。同时，因为这个群体如此庞大，分布如此广泛，所处的经济社会条件如此不同，所以，包括笔者在内的所有有关这一问题的讨论，都应该也必须是一个开放式的时论，其目的就是力求在理论和实践两个层面，尽快形成共识、有所作为。特别是在中国正处在工业化和城市化的关键时期，群众对政府给予了太多的理解，政府必须对失地农民给予更多的关心和实惠。如果说我们的国家正面临着更伟火也更深刻的变革，那么，需要的不仅是我们的理性，我们的良知，我们的智慧，更需要社会全体成员同舟共济的勇气。

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