突发事件中政府信息公开的个案分析

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　　摘要:突发事件中政府信息公开行为应符合信息公开的及时性、主动性、准确性、广泛性原则。目前由于政府在突发事件中信息公开无具体、系统的法律可依,导致各地标准各异,致使个别当地政府迟报、谎报、瞒报、漏报信息的情况时有发生,为了规制这些不“民主、法治”行为,避免“不公开、不透明”行为引发政府信任危机,建议国家尽快制定《政府信息公开法》,统一突发事件中政府信息公开的内容、明确公开的主体、规范公开的程序。
　　
　　关键词:突发事件;政府信息;公开
　　
　　中图分类号:D63文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)07-0202-02
　　
　　一、成都市“6・5公交车自燃事件”基本情况及其成都市人民政府信息公开行为归纳
　　
　　6月5日上午8时02分,成都公交公司一辆车牌号为川A49567的9路公交车从天回镇行驶至北郊三环路川陕立交桥下桥处发生燃烧,造成28人遇难,74人受伤。在这次突发性事件中,成都市政府共召开了五次新闻发布会:
　　在这些新闻发布会中,我们可以归纳得出以下信息:(1)信息发布负责主体。统一由成都市新闻发布处办公室;(2)信息公开的主体。主要包括:成都市市长助理、政府新闻发言人、成都市公安交管部门、成都市公安局、成都市民政局、成都市卫生局、成都市交通委员会等等政府工作部门或职能机构;(3)信息公开的内容。成都市人民政府所公开的信息内容主要是依据《政府信息公开条例》与《国家突发公共事件总体预案》和《突发性事件应对法》等等法律、法规规定的要求进行的;(4)信息公开的程序。主要包括:政府信息公开的时限问题,成都市人民政府第一次新闻发布会是在6月5日上午10时40分,也就是事故发生后的两个小时后;其后,根据事件的调查情况又陆续召开了四次新闻发布会;政府信息公开的方式包括举行新闻发布会、接受记者采访、政务网站(成都市人民政府网站)等等。
　　
　　二、从个案到法理
　　
　　在这起突发事件中,成都市人民政府的信息公开行为是符合行政机关在突发事件中信息公开的应然性要求的,在《信息公开法》的立法历程中具有现实的指导意义
　　由于突发事件的特殊场域决定了其间政府信息公开应当具有及时性、主动性、准确性、广泛性。成都市人民政府始终坚持“信息发布要及时、准确、公开、透明,政府的信息要领先社会信息”的指示要求:
　　1.符合信息公开的及时性要求。政府信息及时公开原则是指为了保障申请人尽快地获取政府信息,行政机关应当在一个合理的期限内尽可能迅速地做出批准与否的决定,而不能拖延 [1]。在这起突发事件中,成都市人民政府在事件发生后50 分钟,第一场新闻发布会准备工作就在事件处置现场展开,10时40 分在事发地附近一办公楼内召开。之后针对群众十分关注的问题,逐项进行梳理,认真调查核实,负责任地给予了准确、权威的说明,为消除社会猜疑、营造正面氛围发挥了重要作用。
　　2.符合信息公开的主动性要求。行政公开在种类上可以分为法定公开、主动公开和依申请公开 [2]。鉴于突发事件的紧急性、影响广泛性,以及事件处理的紧迫性,政府凭借其职权毫无疑问成为突发事件中信息的集中获得者和主要生产者,因而主动公开信息成为必然的选择。成都市人民政府通过“三天五头”召开新闻发布会对社会热议问题一一澄清,此积极主动的行为足以证明其信息公开的决心。
　　3.符合信息公开的准确性要求。信息公开的准确性,是指对于突发事件的时间、范围、性质、危害及应对举措等信息,政府应努力确保公开时做到准确和真实,避免误导和偏见[3] 。成都市人民政府在三天中共召开五次新闻发布会,公开了突发事件的时间、范围、性质、危害及应对举措等信息。用“充分、有力”的证据一次又一次地平息各种“谣言”,从另一个侧面反映了其公开的信息是符合准确性、真实性要求的。
　　4.符合信息公开的广泛性要求。公开的广泛性,是指政府对突发事件中的相关信息应在尽可能广的范围内全面公开,避免公开的不彻底和内容缺失。通过历次新闻发布会的情况可以看出成都市人民政府其公开的内容详情;公开的对象广泛;公开方式多样。
　　
　　三、从细微构建宏大――用实证考证目前中国政府在突发事件中信息公开中存在的立法缺陷及完善之举
　　
　　目前,中国政府在突发事件中信息公开制度至少还存在以下几个方面问题亟待完善:
　　1.制定《信息公开法》避免法律冲突。信息公开的法律依据散见于多部法律中,缺乏系统的立法规制,不同立法各自为政,难免会导致实际操作层面的困惑。虽然2009年12月深圳市出台了《深圳市人民政府关于印发深圳市人民政府新闻发布工作办法的通知》(《通知》),该通知详细地规定了在突发事件中,政府信息公开应坚持的原则、信息公开的主体、公开的范围、程序等,但这些只是冰山一角,效力有限,只属于适用于深圳市范围内的地方政府规章。因此,为防止当前各地信息公开热潮成为一场轰轰烈烈的信息公开“运动”,应当借鉴国外通用办法,制定专门的《信息公开法》,并制定专章规范突发性事件下政府信息,以法律的形式对政府及其部门所负有的公开信息的义务以及违反义务所应承担的责任进行明确的规定。只有这样,才能形成信息公开的长效机制。
　　2.公开内容应详尽。突发事件中行政信息公开的内容是信息公开制度中最核心的内容,因为它直接关系到行政机关对哪些信息具有法定的公开义务,法人、自然人对哪些信息享有知情权,从一定意义上说,信息公开的内容广与深直接影响到政府在民主政治中的透明度。现有的突发事件信息发布制度存在着内容简单、范围狭小、不够细致、缺乏可操作性等许多不尽如人意的地方,给政府部门保留了太多的自由裁量空间,许多地方甚至以此为借口拖延、拒绝、阻挠信息发布,给突发事件的及时、有效管理造成了巨大阻力。鉴于此,目前在中国立法中应该首先明确规定“以公开为原则,不公开为例外”,最终再过渡到“信息公开制度存在不少例外,但是例外毕竟不能‘吃掉’规则”的状态 [4]。
　　3.公开的义务主体应明确。笔者认为,在突发事件中政府信息公开的主体应当广义的分为信息公开的责任主体和信息公开的形式主体。前者主要是强调谁对公开信息的真实性、合法性负责;强调谁是行政诉讼中的被告或行政复议中的被复议机关。而后者指信息公开的形式主体,由谁来公布突发信息,其是前者的被委托方或被授权方,一般为某某新闻发言人。目前,在突发事件中信息公开的主体在立法层面和实务中是不同的两条路线的。首先,中国立法层面上就笼统的规定了信息公开的义务主体,而且各自规定不一。其次,在实际操作中,根据非典事件、“5・12”地震等突发事件来看,我们的通常做法是成立一个临时指挥部来负责信息的发布,如,防治非典领导小组、防震减灾领导小组等等。这种信息公开主体的多样化必然会导致信息发布的权威性受损,甚至会出现单线作战,按照自己的意志随意发布信息的情况或被曝光是不真实的信息后,责任主体又不明确的情况。
　　鉴于此,笔者建议《信息公开法》就信息公开主体分为信息公开责任主体和信息公开的义务主体(狭义的信息公开主体)。前者统一由突发事件发生地或有领导处置权的人民政府负责,当然,考虑到发布信息的权威性、全面性,主要包括国务院、国务院工作部门以及县级以上地方人民政府。后者可按照国际通行做法,统一建立为新闻发言人或新闻发言人办公室。其是受信息公开责任主体的委托或授权而发布相关信息、接受媒体采访,就某个热点问题表明政府立场的一个机构 [5]。

　　4.公开的程序应统一。程序的意义在于连接目标与结果,所以,任何具体的社会目标和结果,如果离开了某一特定的程序都将无法实现和存在。所以,借鉴《通知》以及成都市人民政府在这次事件中的实际操作经验,笔者认为,信息公开的程序应从以下几个方面予以完善。首先是统一信息公开的时间:应借鉴《通知》规定在启动事件处置预案120分钟内发布已掌握的事件时间、地点、基本事实及现状等基本信息,以保证迅速、保证与其他法律的统一;其次是明确信息公开的方式:在信息公开的方式上,我们重点研究“一种方式一个地域一类人群”。一种方式――网络方式。中国网民总数达到3.6亿人,移动电话7.2亿户。所以,政府要充分利用网络覆盖面广、传播速度快的优势,利用政务网站、手机短信方式及时发布权威信息。一个地域――农村,信息、交通不便捷的地方;一类人群――视、听等有障碍或老、幼、孕等弱势群体。他们的知情权又该如何保障?在这里,我们可以借鉴《总体预案》通过广播、电视、报刊、通信、信息网络、警报器、宣传车或组织人员逐户通知等方式尽可能广地公开信息,对老、幼、病、残、孕等特殊人群以及学校等特殊场所和警报盲区则应采取有针对性的方式发布信息;明确信息公开的审查方式:我们建议对于一般的信息我们采取信息的收集整理―信息内容的审核―信息公开的审批―信息的公开;对于重大的突发事件信息我们可以借鉴《通知》的相关规定,提请政府常务会审议,行政机关须事前对该事项实施后的公众反响、社会舆情进行预测和评估,制定宣传工作和公共关系工作方案,对新闻发布工作作出安排(必要时可经政府新闻发布工作主管部门核定并提出意见),再报政府常务会议审议。政府常务会议审议重大事项,就相关事项的宣传和公共关系工作提出的意见,交由政府新闻发布工作主管部门及相关部门执行。
　　
　　参考文献:
　　
　　[1]王亚琴,王天星.论政府信息及时公开原则[J].北京市政法管理干部学院学报,2003,(4).
　　[2]陈振明.评西方的“新公共管理”范式[J].中国社会科学,2000,(6).
　　[3]邓剑光.论政府信息公开的真实性原则――两起“华南虎事件”的宪法法理思考[J].广东社会科学,2009,(3).
　　[4]张千帆.政府公开的原则与例外――论美国信息自由制度[J].当代法学,2008,(5).
　　[5]杨寅.中国行政程序法治化:法理学与法文化的分析[M].北京:中国政法大学出版社,2001:39.[责任编辑 王晓艳]

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