基于矩阵管理模式的应急管理常态化研究

来源:用户上传      作者: 刘庆顺 刘亚丽 申海岗

　　提要　随着科学技术的日益进步以及全球化、网络化的发展趋势，目前人类已经进入全球化风险社会时代，这意味着世界范围内各类突发性灾害和灾难的发生频率及危害程度也在逐渐增强。本文基于风险社会理论、社会治理理论以及矩阵管理理论，运用案例研究、调查访谈等方法，探讨中国应急管理常态化模式与路径选择。
　　关键词：突发性自然灾害；应急管理；常态化；矩阵管理
　　中图分类号：C93　文献标识码：A
　　
　　人类社会的工业化、现代化及全球化发展，成为突发性自然灾害应急管理常态化的现实背景和要求。目前，我国应急管理工作无论从指导思想还是机构设置等方面，都已经开始进行常态化管理的初步尝试。不过，对于应急管理常态化的模式设计与发展路径等方面，都还处于探讨和摸索阶段。本研究以2009年我国华北、西北地区的雪灾为例，根据社会风险理论、新公共管理理论、社会治理理论以及矩阵管理等理论，集中探讨了我国政府主导和社会参与的应急管理常态化的模式与路径选择。
　　
　　一、应急管理常态化理论分析
　　
　　随着各类风险和灾难性事件的频繁发生，全球性的风险社会已经到来。一般认为，现代社会中由于人口增长、科技进步、生态环境恶化以及社会冲突等因素的存在以及它们之间的相互作用，使得各种类型的危机由潜在状态转变为公开发作状态的概率大大增加。而且，由于信息化、网络化、全球化、城镇化以及贫富差距等因素的不断强化和扩大，危机一旦发生就会造成巨大危害的概率也大大增加。而一个社会若缺乏有效的危机预防和权变管理能力，以及有效的社会治理能力，则会加剧灾难给人类造成的危害和损失。
　　
　　对于风险社会的研究，贝克从生态和科技的角度、吉登斯从制度的层面、拉什从文化的视角，分别探讨了风险社会的形成、种类、特征及预警等内容。根据风险社会理论，在后现代性条件下风险不仅大量出现而且全球化了，因此比过去更难以被计算、管理或避免。现代性产生了许多危险或“缺陷”，后现代性的核心制度――政府、工业和科学是风险的主要制造者。在现代化的进程中，生产力的指数式增长，使危险和潜在威胁的释放达到了一个前所未知的程度。全球性风险源的增多，只是风险社会产生的一个方面；另一方面人们对于风险意识和态度的适应性变化，会导致风险社会的危机管理更加复杂。这主要是由于风险意识的分布趋于均匀，许多风险被广大公众所了解而变得熟视无睹。
　　贝克通过“有组织地不负责任”的概念，分析了风险社会中治理的两难困境。具体来说，这种有组织地不负责任体现在两个方面：一是尽管现代社会制度高度发达、关系紧密，几乎覆盖了人类活动的各个领域，但是它们在风险社会来临的时候却无法有效应对，难以承担起事前预防和事后解决的责任；二是就人类环境来说，无法准确界定几个世纪以来环境破坏的责任主体，各种治理主体反而利用法律和科学作为辩护的利器，而进干亍“有组织地不承担真正责任”的活动。可以看出，“有组织地不负责任”实际上反映了现代治理形态在风险社会中面临的困境。
　　实际上，目前我国应对突发公共事件一直具有明显的“临时应对性”特色。若从社会治理的视域来看，这种特色与我国政府经常开展的“运动型”治理现象有某些类似的地方，它用临时政策、口头指示代替长久生效的法律原则和制度规范。尤其是，这种“运动型”治理试图通过行政权力去构建某种强制性秩序，但却无意破坏了社会自发形成的秩序及各种力量。正如库兹涅茨所言：“在许多国家，对市场进行大规模的、暴风骤雨式的运动式管理是普遍常见的。但这种方式容易造成宽严失当的越权管理，而且形成一种奇怪的现象，即‘问题’发生之前，是‘政府最小化’状态，政府对市场上发生的破坏游戏规则行为听之任之，无所作为；‘问题’发生后，是‘政府最大化’状态，政府几乎耗费所有的资源去应对某一‘问题’，整个市场则为此停摆，政府与市场都付出了太多的代价。”
　　
　　二、自然灾害应急管理矩阵模式设计
　　
　　罗伯特・希斯认为，危机管理由“4R”组成，即减少(Reduction)、预备(Readiness)、反应(Response)、恢复(Recovery)。其含义分别是：第一个“R”意味着危机管理者对于危机情景要努力防患于未然，使危机影响减少到最低限度；第二个“R”意味着要在危机发生之前就做出反应计划和对有关人员进行危机处理的培训；第三个“R”意味着危机一旦出现，危机管理者就要及时出击应对，迅速遏制危机蔓延的势头；第四个“R”意味着危机过后，管理者要对恢复和重建工作进行有效管理。本研究将我国应急管理的过程界定为相应的防范管理、预警管理、响应管理及恢复管理等四个阶段。
　　矩阵管理将管理中的纵向联系与横向联系很好地结合起来，既能调动和发挥职能部门的积极性，又能调动和发挥任务组的积极性。任务组接受双重指挥，在双重领导、多边协作、合力聚焦的过程中，促进任务的完成。而且，矩阵管理根据任务将相关专业、部门的人才和力量集中起来，组成新的战斗集体，形成综合力量。这样，既能发挥各方面人才的特长，又能发挥各部门的优势；既能集思广益、专业互补，又能相互协同、优势互补。在矩阵管理中，处于横向联系的任务组，可以是为完成某项特定任务而由各单位抽调相关人员组成的临时组织。这种临时组织等任务完成后即可撤销，因此既能节约资源，又能避免相关单位的重复劳动。根据希斯的危机管理四阶段理论以及管理学的基本原理，运用管理矩阵构建任务导向的应急管理矩阵，以此阐释应急管理常态化的过程、内容及步骤。任务导向的应急管理矩阵如表1所示。(表1)可以看出，矩阵中每个阶段与内容的交叉点(i＝1，2，3，4；i=1，2，3，4，5，6)代表着一项具体的应急管理活动，不同的管理活动对知识的需求和侧重点有所不同。矩阵中各项应急管理活动相互影响、紧密相关，要从整体上达到最优效果，必须使各阶段、各内容的管理活动反复进行。反复性是霍尔管理矩阵的一个重要特点，它反映了应急管理从防范到恢复的过程需要控制和调节，充分体现了公共管理的计划、组织、协调和控制的基本职能。
　　
　　三、案例分析与理论解释
　　
　　2009年11月，受冷暖空气共同影响，华北地区及西北地区东部普降大到暴雪，河北南部、山西中南部暴雪创历史记录，给这些地区生产、运输和人们的生活带来一定影响。从11月9日起，河北石家庄、邢台、邯郸、衡水等地区普降大到暴雪，12日减弱并趋于结束，其中石家庄市区最大降水量92.1毫米，最大积雪厚度达到51.7厘米，为有气象记录以来的极值。面对罕见雪灾，中央及地方政府迅速启动应急机制，气象部门、交通运输部门、民政部门、商务部门等相关部门全力以赴、协调联动、全民动员，共同展开了应急救灾工作。可以说，由于

应对及时、迅速、到位，基本保障了灾区人们生产和生活的正常进行，并没有形成较大的社会危机及危害。
　　在管理矩阵中各个管理活动％之间流动的物质，除了协调与权威之外主要是“信息流”。而这些信息的及时性和准确性事关应急管理工作的成败。但是，信息的有效性和具体指导性也至关重要。从这次雪灾中可以看出，气象部门和运输部门、建设部门、工商部门、电力部门等之间缺乏十分有效的信息沟通。气象信息很少将降雪量及其变化对交通运输、房舍建筑、电力设施等的影响，与相关部门协作起到应有的具体指导作用。由于自然灾害的直接后果与间接影响，通常会共同形成了灾害的综合效应。在雪灾发生前，各地政府对于气象部门发出的天气预报，过多地从气象学的专业角度去思考，而很少考虑非专业人员的理解程度以及本地经济社会发展特点，导致面对突如其来的大雪猝不及防。按照气象学标准，12小时内降雪量大于等于5.0毫米即为暴雪。6小时内降雪量将达15毫米以上，或者己达15毫米以上且降雪持续，可能或者已经对交通或者农牧业有较大影响，将要向社会发布暴雪红色预警信号。不过，一般民众包括许多地方政府管理人员很难明白“暴雪’影响的真实含义。
　　比如，在雪灾中，石家庄南三条小商品集散市场多个钢结构搭建的棚户被大雪压塌。实际上，这些钢结构棚户理论上受力不足30斤，但按照降雪毫米数计算，至11月12日暴雪重量已达80多斤，远远超出了棚户的承受力。但是，由于对“暴雪”影响的理解产生偏差或出现麻痹思想，最后导致财产损失与人员伤亡的现象。另外，一般来说，随着预警级别的每一次提高，政府部门相对应的行动都应该提高。而在这次雪灾形成的过程中，尽管气象部门早己对雪灾做出了相关预报，而且雪灾应急的级别逐步提高。但是，石家庄市的很多市民到市场购物时却发现，关乎他们日常生活的新鲜农产品要么脱销、要么己出现天价，这表明相关职能部门在平抑价格和保证供应上存在一定程度的滞后。
　　建立起在危机面前“社会参与、共同行动”的法制框架，是一个社会应急管理机制成熟的表现。但不可否认的是，由于缺乏制度激励、法律规范与保障以及政府扶持力度欠缺，民间组织及社会力量在救灾活动中的地位还多少有些尴尬。“社会参与、共同行动”的法制框架，其重点是规范政府与社会在常态和非常态下不同的关系模式，规范政府与社会在针对不同类型危机的管理过程中的不同侧重点，规范民间组织加强其专业化能力建设的具体方式。在2009年这场雪灾中，就会发现“各扫门前雪”的现象比较严重，即使有关部门已经动员、甚至下令要及时除雪，但是石家庄市区内的许多店铺、部门机构、居民区等还是没有大力清扫。这说明社会整体警觉性不够灵敏，公众普遍缺乏自救、互救、公救的防灾意识和能力。当然，这也与我国自然灾害应急管理的宣传教育、培训演练等措施欠缺有很大关系。
　　根据管理矩阵，应急管理过程中其他参与主体在防范预警管理阶段，也应该具有比较规范合理的参与机制。在2009年这次雪灾中，相关部门普遍反映预警装备差、应急物资储备不足以及调度协调机制不够灵活等现象。比如，河北省气象部门的大部分台站，没有配备固态降水测量仪器；而交通部门也没有相应的专业除雪设备以及足够的除雪、融雪剂等。
　　
　　四、结束语
　　
　　应急管理参与主体的多元化是常态化管理的必然要求和前提，这是因为仅仅依靠政府自身的力量很难实现真正的常态化管理。近年来，我国政府逐步意识到仅靠政府机构应对突发公共事件的局限，并己下发文件要求企业建立应急管理组织。可以预见，随着我国行政体制改革的不断深化，以及党和政府大力推行“科学发展观”、“以人为本”与构建“和谐社会”的执政理念，我国应急管理体制会不断得到完善。基于社会治理的行政管理体制改革，将会有力提升我国自然灾害应急管理能力和水平，最终实现危机灾害常态化管理的战略目标。

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