农村空心化与“十二五”空心村土地整治

来源:用户上传      作者: 傅超

　　一、“十二五”空心村土地整治的基本思路
　　农村空心化，是指城乡转型发展进程中农村人口的非农化转移引起“人走屋空”，以及宅基地普遍“建新不拆旧”，新建住宅逐渐向外围扩展，导致村庄用地规模扩大和原宅基地闲置废弃加剧的一种“外扩内空”的乡村聚落演化过程。
　　在明显出现农村空心化、增地潜力较大的重点农区（如黄淮海平原、东北平原、长江中下游平原、四川盆地等地区），应尽快开展农村空心村整治模式与关键技术研究及示范，着力推进农村空间整合、产业整合和组织整合实践，将农村土地综合整治上升为国家保护耕地红线、保障新农村建设与统筹城乡发展的新平台和新战略。
　　二、空心村土地整治机制与政策创新
　　（一）明晰产权关系
　　明晰土地产权是空心村土地整治的前提，只有明晰土地产权关系，村庄整治增地的确权、登记与土地经营权流转及其空间优化等土地优化配置过程才能顺利进行。为促进城镇化及村庄整治，未来有必要创新城乡建设用地的统筹配置机制，推进农村土地经营物权化、市场化。
　　（二）健全利益机制
　　在村庄整治过程中，必须维护主体利益。从整治过程来看，其涉及的利益主体主要包括农民、企业、政府和农村经济合作组织等。村庄整治应突出“人性化”，强调“以人为本”，强化农村“三生”（生活、生产、生态）功能，通过“三生”理念的贯彻和落实，能够使农民、企业、政府等不同主体从中获益，特别是要让农民在土地整治中真正受益、获得发展新机遇，从而促进区域统筹、利益均等、工农协调和城乡互动。
　　（三）建立城乡用地挂钩调控机制
　　城乡用地挂钩是建立城乡一体化建设用地市场的基本前提，是推进节约集约利用土地的重要途径。建立城乡用地挂钩长效机制是保障空心村整治顺利推进的根本举措。城乡用地挂钩调控长效机制主要包括农村建设用地的退出机制、城乡建设用地的空间置换机制、建设占用耕地的补充平衡机制和城乡用地挂钩的利益协调机制，形成面向城乡用地增减挂钩、耕地保护和新农村建设“一举三得”综合目标的土地配置调控考核新机制。
　　（四）完善融资管理机制
　　村庄整治需要建立起统筹权益、责任、目标“三位一体”的投融资机制，政府、企业、社会团体和农民应广泛参与其中。当前应以省级国土资源、城乡建设等业务主管部门为协调中枢，确立区域返还与用户补偿标准。
　　将各部委口径的支农资金和专项项目建设资金捆绑形成合力投放农村，必将为土地整治还田、新农村建设、农村基础设施配套产生重要的支撑、引导和推进作用。
　　（五）创新农村社保制度
　　土地在保障农民生存与发展中的特殊功能，决定了空心村土地整治中创新农村社保制度的重要地位。通过社保制度创新消除农民生活的后顾之忧，有利于加快农村人口非农化转移，从而改变一些地区农民离土不离乡带来资源“双重占用”的不合理现象。天津、重庆、成都等城市已试验施行“土地换保障”制度，使农村老龄人口，以及一部分放弃农村土地经营，进城后已非农就业和定居的人口首先享有社会保障。此项改革的权益关系虽有争议，但方向是对的。村庄土地整治与新增土地再配置，完全可以在解决农村社保的基础上，通过创新土地股份合作制来保障农民应有资产性收益权，代表了农村土地管理制度改革的主流方向。
　　（六）创新农村房产流转制度
　　为促进农村住宅流转，亟需解决两个问题：一是耕地承包经营权流转问题，这需要完善的体制及机构加以保障。二是逆城镇化问题，我国城市化模式不可一刀切，未来在一些地区，如东部沿海发达城镇，可以在符合土地利用规划，不占用耕地的情形下，适当允许逆城镇化的发展，允许部分宅基地使用市场化，这样既可以解决城市生境环境问题，又能提高农村集聚性和土地增值，促使农村社会经济的可持续发展。
　　（傅超，国家发展改革委国际合作中心研究部）

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