浅议我国农村养老保险模式的选择

来源:用户上传      作者: 牛宏国

　　摘要：党的“十七大”报告中明确提出“社会保障是社会安定的重要保证。……探索建立农村养老保险制度。”随着我国工业化、城市化步伐不断加快，探索建立一条适合我国国情、促进解决城乡二元经济结构的农村养老保险新路子，将有利于工业化、城市化进程，有利于促进国民经济健康持续发展。
　　关键词：农村；养老保险；模式选择
　　
　　党的十七大在报告中明确提出了“探索建立以农村养老保险为主的农村社会保障制度”。特别是2008年以来，在《中共中央国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》（2008年中央1号文件）中提出“探索建立农村养老保险制度，鼓励各地开展农村社会养老保险试点。”因此，本文在分析和反思我国目前农村养老保险现状的基础上，提出改进和创新农村养老保险制度的基本设想。
　　
　　一、我国农村养老保险现状及存在的不足
　　
　　我国农村社会养老保险从1986年开始探索试点，经历了探索（1986～1990年）、试点（1991～1992年）、推广（1993～1995年）、制度化（1995～1998年）、整顿规范（1998年～2008年）五个阶段。截至2005年底，全国农村参加养老保险的人数仅为5400多万人，农村社会养老保险基金滚存结余300多亿元，参保人数比2000年的6100多万人有所下降。总的来看，我国目前农村养老保险存在的不足主要有：
　　（一）筹资机制不健全，社会保障面窄，保障水平低
　　筹资机制的不健全，导致了农民参加养老保险的积极性差，从而使目前的农村养老保险社会保障面窄，保障水平低。按照《县级农村社会养老保险基本方案》（以下简称《基本方案》）规定，农民交纳保险费时，可以根据自己实际情况按2元到20元等10个档次分月缴费。由于农村经济发展水平低，又没有相应的政策刺激农民多交费，大多数农民投保时都选择了保费最低的2元/月的投保档次。在不考虑通货膨胀等因素的情况下，如果农民在缴费10年后开始领取养老金，每月只可以领取4.7元，15年后每月可领取9.9元，难以起到养老保障的作用。
　　（二）国家、集体缺位，保费结构不合理，社会性差
　　按照《基本方案》的规定，个人交纳要占一定比例；集体补助主要从乡镇企业利润和集体积累中支付；国家给予政策扶持，主要是通过对乡镇企业支付集体补助予以税前列支体现。而从实践看，政策规定的集体补助农民养老保险费的构想在许多地方很难兑现。大部分地区农民参加养老保险实际上是个人交费，并无任何补助和补贴。
　　（三）没有法律保障，可操作性差
　　我国目前开展的农村养老保险没有相应的法律、行政法规作为保障，从而造成了实际工作中可操作性差。在实际运行中，形成了山东模式、上海模式、苏南模式等多种形式。虽然多种模式共存提供了多种可借鉴的经验，但也提高了今后整合农村养老保险的成本。
　　（四）管理基础差，增值保值困难
　　根据《基本方案》规定，农村社会养老保险基金以县为单位统一管理，在指定的专业银行设立农村社会养老保险基金专户。保费只能用于购买国家财政发行的高利率债券和存入银行实现保值增值，不直接用于投资。以县为单位的分散管理形式不仅增加了基金被挤占挪用的风险，而且由于投资形式单一，缺乏保值增值的有效途径，特别是难以抵御通货膨胀的侵蚀，削弱了未来保障能力。
　　（五）无社会统筹，应付风险性差
　　现行的农村社会养老保险与城镇养老保险相比，最大的区别在于其并不具有互济性，没有城镇养老保险中的社会统筹部分，因此使得保险系统内的互济性差，应付风险的能力差。
　　
　　二、建立新型农村养老保险可行性分析
　　
　　本文所提的新型农村社会养老保险，是指由政府主管部门负责组织和管理，由政府、集体经济组织、个人共同承担养老保险费缴纳义务的社会保障制度。由于我国农村人口众多，并且经济发展落后和不平衡。因此，一直存在着“目前在我国建立真正意义上的农村养老保险时机尚不成熟”的意见。而随着我国经济的发展，综合国力不断增强，从经济层面分析已具备了可行性：
　　（一）国家财政支持能力分析
　　最近10年来，我国的财政收入以年均高于15%的增速增长，为国家积累了大量的财力。根据对外经济贸易大学教授王国军教授对农村社会养老保险费用支出数额的推算结果，每年只要以财政收入总额的1-2%就基本上能够解决其对资金的需求。以2004年为例，参照城镇职工基础养老金发放标准（20%）为假定政府出资比例，以农村的劳动力总量为6亿计算，2004年国家统计公报农村人均年收入为2936元，社会养老费按年收入的10%缴纳：财政一年用于农村社会养老保险费用的支出额计算如下：2936×0%×6×20%=352.32（亿元），占2004年财政收入26396.47亿元的1.33%。对于国家财政而言是能够承受的。
　　（二）农村集体经济组织的补助能力分析
　　20世纪80年代以来，我国乡镇企业发展迅猛，为经济增长做出了突出贡献，近年来虽然在发展速度上有所下降，但总体上仍与我国国民经济发展趋势相一致，经济运行态势较好。统计资料显示，2003年乡镇企业实现增加值36600亿元，同比增长13%，实现利润8550亿元，同比增长13.2%，支付劳动者报酬9000亿元，同比增长5.5%；从业人员年末数达13500万人。乡镇企业不仅吸纳了大量农村剩余劳动力，而且在一定程度上壮大了我国部分农村地区的集体经济，使得集体组织为参加农村社会养老保险的个人提供一定的资金支持成为可能。
　　（三）农民交纳保费能力分析
　　参考杨翠迎博士对农民交纳保费能力分析的方法进行分析：只有当农民人均纯收入扣除当年生活消费支出之后的剩余，大于或等于农村社会养老保险制度规定的年度交纳保费的情况下，农民才有经济能力投保。假设X岁的投保农民收入为f（x），则只有当：[f（x）≥当年人均生活消费水平+年度保费]成立时，农民才可能购买保险。若农民每年领取养老金1200元，预定利率为6.0%，则20、30、40和50岁农民每年应交保费分别为73、145、318和918元。以河北省为例，2006年农民人均纯收入为3801.8元，平均消费支出为2495.3元，把各年龄层应交的年度保费代入投保条件式，来确定各年龄层应具备的投保条件就分别为：
　　f（20）≥2495.3+73=2568.3
　　f（30）≥2495.3+145=2640.3
　　f（40）≥2495.3+318=2813.3
　　f（50）≥2495.3+918=3413.3
　　均小于人均纯收入3801.8元，已具备了投保条件。而事实上我国目前东、中、西部区域之间和区域内省市区之间农民的人均收入和消费水平有很大差距，国家可采取区域差别保费标准或通过转移支付补助贫困地区的办法加以解决。
　　
　　三、构建新型农村养老保险的对策探讨
　　
　　由于城乡差别是客观存在的，特别是二元经济结构将长期维持，决定了我国养老保险目前只能实行城乡分别的养老保险模式，但最终要走一元化城乡一体的模式，因此在制度构建的初期，应考虑到今后的衔接问题。总的来说，目前应建立三个保险模块：
　　（一）城镇养老保险模块
　　十六大报告还明确指出：“坚持社会统筹和个人账户相结合，完善城镇职工基本养老保险制度”。这实际上是对我国城镇职工基本养老保险制度模式的充分肯定，应进一步完善，并不断扩大覆盖面，将个体经营者和自由职业者等所有城镇人口纳入保险范围。
　　（二）农村养老保险模块
　　完善现有养老保险试点地区的做法，加大国家财政对农村养老保险的支持力度，充分体现国家的作用，将筹资方式改为“国家补助和个人缴费为主，集体补助为辅”的筹资方式，并变“个人账户完全积累制”为“社会统筹和个人账户相结合”，适当提高个人缴费标准，国家和集体补助40%纳入个人账户，60%作为社会统筹。该模块应覆盖目前全部户籍在农村，拥有承包土地的所有农民。该模块建立初期，考虑到财政和农民的承受能力，应该是“广覆盖，低保障”的运行模式。但随着工业化、城镇化的进程，保障水平也将逐步提高，最终实现城乡一元化保障模式。
　　（三）过渡模块
　　这一模块既享受“广覆盖，低保障”的农村养老保险，也由于特殊的情况，享受过渡模块的政策。
　　1、农民工养老保险子模块。目前部分地区已开始了农民工养老保险试点，应积极总结经验，完善农民工养老保险制度。根据农民工流动性大的特点，农民工社会养老保险应实行完全积累的个人账户模式。考虑到农民工收入水平和企业负担的实际状况，农民工养老保险应有别于城镇职工养老保险，个人和企业的缴费水平应低于城镇职工。农民工在转换工作时，养老金个人账户可随同转移，退休时按规定领取养老金。
　　2、失地农民养老保险子模块。解决失地农民的养老保障问题，总的指导思想是走土地换保障的路子。国家在征用土地时，对转让农村土地使用权的农民，根据农村土地使用权转让的不同形式和收益，从土地出让金中拿出一定比例的资金，折算为5年以上的个人账户积累额，促进农民从传统土地保障到社会养老保险的平稳过渡。
　　
　　参考文献：
　　1、杨翠迎.中国农村社会养老保障制度研究[M].中国农业出版社,2003.
　　2、刘从龙.农村养老保险迫切需要发展[J].社会保障制度,2006(4).
　　（作者单位：河北大学管理学院）

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