论建立和完善我国农村社会保障法律制度
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作者: 李 为 黄金波
【摘要】文章在分析建立农村社会保障制度必要性和我国现实农村社会保障立法中存在的障碍的基础上，提出了建立和完善我国农村社会保障法律制度的建议。
【关键词】农村社会保障法 立法
一、建立和完善农村社会保障立法的必要性分析
我国已基本建立起有特色的社会主义法律体系，很大程度上保障了公民的自由和合法权益，但是在社会保障法律制度方面特别是在农村社会保障法律制度建设方面却存在缺陷。因此，建立和完善农村社会保障法律制度是必要的。
1、建立农村社会保障法律制度是保障人权的必然要求
社会保障制度的产生在初期就是为了保障人类的生存，而生存权是人权的一部分，因此社会保障制度最基本的目的和要求就是为了保证人权。目前中国全国13亿人口中有9亿农民，据国家劳动保障部的数据显示，到2005年底只有6000万的农民享有社会养老保险，加上农村社会保险的保障水平过低，可以看出我国大部分公民的人权没有得到必要的保障。要真正的保障人权，就应该从根本上解决农村社会保障问题，而这就需要建立农村社会保障法律制度，做到有法可依。
2、建立农村社会保障法律制度是实现社会保障法根本价值的必然要求
法学理论认为，法的价值包括自由、正义、秩序、安全、利益、公平等。不同的法律部门由于其具有各自的调整对象，调整方法和不同的功能，侧重于不同的价值。就社会保障法而言，其根本的价值取向在于安全。
传统观念认为，土地对于农民有很强的保障功能。但是随着现代市场经济的发展，土地的保障作用已日渐减弱。我国人多地少，土地为农民居民提供的就业保障不充分，由此从而导致农村的安全受到很大的影响，社会保障法的根本价值得不到真正的实现，因此建立农村社会保障法律制度是必要的。
3、加快农村社会保障立法是农村深刻变革的必然要求
社会主义市场经济体制的建立、农村工业化的发展、农村城镇化的建设、农村人口老龄化、农村劳动力的转移、建设社会主义新农村等，这一系列深刻变革不仅涉及到农村经济体制改革，也涉及到农民社会生活方式的改变，决定着计划经济体制下形成的农村传统保障模式已难以为继，必须建立与之相适应的新型农村社会保障体制。
4、加快农村社会保障立法是构建和谐社会的必然要求
我国农村人口占总人口的比例超过70%，农村社会保障制度是否健全代表着绝大多数国民能否共享经济社会发展成果，是构建和谐社会的核心指标。然而，由于传统城乡二元结构模式的影响，我国城乡发展极不平衡，广大农村人口长期游离于社会保障的边缘，这种严重的社会不公平，注定成为社会的不和谐因素并危及社会和谐。因此，构建和谐社会的当务之急是必须依法建立农村社会保障制度，以法律手段促进和谐农村的构建，实现社会公平。
5、加快农村社会保障立法是与国际接轨的必然要求
社会保障权是现代社会的一项基本人权，一系列有关国际人权文件均体现了这一精神。《联合国宪章》和《世界人权宣言》的基本思想是“人人享有一切权利”。农村社会保障的落后已成为某些国家以人权为名干涉我国内政的借口，因此，亟待依法建立与国际接轨的农村社会保障制度。
二、建立我国现行农村社会保障法律制度中存在的问题
1、立法明显滞后于现实需要，法律体系不够健全
在我国现行的法律体系中，社会保障法和劳动法一起作为我国主要的几大法律部门之一，理论上有着重要的地位。但是目前为止还没有统一的社会保障法，至于农村社会保障立法就更加的缺乏，只是零散颁布在现行的各种“条例”、“方案”、“意见”和“决定”之中，并且这些“条例”、“方案”、“意见”和“决定”的内容并不统一，法律位阶不能清楚的辨析，内容混乱且可操作性极差，难以形成配套法律体系。
2、立法层次低，强制力不够且覆盖面极其狭窄
根据我国《立法法》的相关规定，农村社会保障立法在层次上本应由全国人大制定，但目前正在实施的规范性文件几乎都是由国务院或各部委制定的行政法规或部门规章，以及由地方制定的地方性法规，且绝大多数以“条例”、“方案”、“决定”、“意见”、“规定”等形式出现，这些文件立法层次低，不仅缺乏权威性和稳定性，更缺乏必要的强制性和约束性。此外，立法的覆盖面过于狭窄。由于我国长期形成的二元经济结构，导致广大农村地区的社会保障体系尚未建立，绝大多数农村人口基本处于国家社会保障体系之外。
3、对于农村中的特殊群体的保障欠缺明确细致的规定
随着经济的日益发展，农村富余人口以农民工的身份流入城市，他们实际上成为了户籍是农民，但是从事非农产业的工人；另外，由于社会文明的进步和工业化，城市化进程，越来越多的农民失去土地，成为了失地农民。现行的社会保障制度忽视了这些特殊群体的利益，并没有相关的法律来明确的保障他们的利益。这样很大程度上影响了社会的稳定安全，影响着经济的发展。
4、对于侵犯农民社保权的行为惩罚的规定不够完善，制裁措施薄弱
社会保障基金是社会保障的核心，要建立和完善社会保障制度就应该保证社会保障基金的保值增值。但是，根据有关的制度规定，农村的社保基金只能存入银行和购买国债，不可否认这也是基于基金安全性的考虑，但是这样一来就很容易使得有些拥有特定权力的人产生投资冲动，进而采取违规的操作，导致保障基金失去保障功能的现象出现。另外，农民法律意识和自我保护意识的淡薄，农村监督机制的欠缺，挪用社保基金的现象屡见不鲜。但是我国刑法尚未将农村社保基金列入特定款项的保护范围，对实践中大量出现的非法侵占、挪用农村社保基金的违法犯罪行为没有进行严厉的制裁，没有起到刑法一般预防和特殊预防的作用。
三、健全完善我国农村社会保障立法的建议
现阶段我国必须在宪法框架下加快立法步伐，为完善农村社会保障制度的发展提供有力的法律支持。
1、我国农村社会保障立法的基本原则
（1）“宽口径”原则。口径的大小集中反映出国家社会保障的总体状况以及保障方面的公平。“宽口径”要求通过立法应将所有农村人口纳入社会保障范围，使所有农村人口都充分享受宪法赋予全体公民的社会保障权，在形式上实现平等与公平。
（2）“低水平”原则。由于我国农村人口多达9亿，因此在完善社会保障立法时应考虑到社会保障资金筹措的现实难度，将社会保障待遇控制在社会能够承受的范围之内，从较低水平开始实施，使得确保广大农村人口能依法享有最低基本生活保障的目标能够真正实现。
（3）“与经济发展水平相适应”原则。宪法规定“国家健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”，充分表明社会保障决不能脱离生产力的实际发展水平，立法中必须坚持社会保障的待遇水平与国民经济发展和国家财力相适应的原则不能超前发展社会保障制度。
（4）“国家统一立法，地方灵活调整”原则。我国是一个地域辽阔民族众多的国家，各地区各民族的实际情况和经济发展水平有很大的差别，所以国家有必要在制定统一的农村社会保障法的基础上授权各地方人大和政府根据本地区的实际情况制定有利于当地农村社会保障工作运行的地方法规和规章。
2、构建适合我国国情的农村社会保障法律体系
根据我国特有的国情，现阶段我们的任务是尽快构建以全国人大常委会制定的《农村社会保障法》为统率、以国务院针对农村社会保障制定的条例为主体、以有立法权的地方人大及政府依法制定的地方性法规和规章为补充的完整法律体系。
（1）制定全国统一的农村社会保障基本法――《农村社会保障法》。一方面，鉴于当前我国城乡差距很大、发展极不平衡的实现，盲目追求城乡社会保障一体化不符合我国国情，也不可能现实操作。因此农村社会保障宜采用单独立法，即制定一部专门的《农村社会保障法》。另一方面，农村社会保障立法不能零星片段、各自为政，在立法层面上，应由全国人大常务委员会制定统一的《农村社会保障法》，以提高农村社会保障立法的效力层次，确保其应有的法律地位。
（2）在《农村社会保障法》的框架下由国务院制定相应的行政法规。为了更为细致具体的运行《农村社会保障法》，国务院应当根据农村和全社会的实际情况制定、颁布相关的行政法规，如《农村社会救济工作条例》、《农村社会福利工作条例》等。
（3）由各地方人大和政府制定适合当地农村实际情况的地方性法规和政府规章。我国农村地域广阔，区域经济发展极不平衡，各地农村具体情况各有不同。因此，各地有立法权的地方人大及政府必须结合当地农村经济与社会发展的实际情况，在不抵触全国性法律法规的前提下，依法制定适合当地情况的地方性法规和政府规章，尤其是农村社会保险方面的法规或规章，以利于农村社会保障法律在各地的具体实施。
3、健全与完善《农村社会保障法》的配套制度
（1）完善农村的普法教育制度。农民权益日益受到侵犯的原因之一就是农村的普法教育制度不完善，农民的权益意识不强，要真正的保障农民的合法权益，使农村社会保障法的目的得以真正的实现必须加大农村的普法力度，使农民清楚地知道自己的权益以及该如何运用法律的手段来保护自己的权益。
（2）刑法方面的配套与衔接。近年来，涉农犯罪十分猖獗，如非法转让和倒卖土地使用权、非法占用耕地等犯罪行为愈演愈烈，尽管最高人民法院颁布的《人民法院为建设社会主义新农村提供司法保障的意见》将有关行为列入必须依法严惩的涉农犯罪行为，但由于颁布的仅仅是一个“意见”，缺乏权威性和威慑力，鉴于此，建议必须适时修改现行刑法，对涉农犯罪行为进行严厉制裁，切实为建立农村社会保障制度提供强有力的司法保障。
（3）司法机制方面的配套与衔接。健全和完善的法律制度必须要有健全的司法机制才能发挥其应有的功能，因此完善农村社会保障立法必然要求健全相应的强有力的司法机制。农村社会保障司法机制包括行政执法、司法、争议解决的仲裁活动及法律监督程序等，当务之急是吸收借鉴法治发达国家普遍实行的专门法院审判方式，建立我国专门的农村社会保障法院，专门审理农村社会保障案件，在审判中充分体现农村社会保障事务的特殊性，以法的强制力来保证农村社会保障法律制度的严格执行。
（4）建立和完善农村社会保障基金的运营与监督管理机制。要建立区别于城市社会保障基金的专门的农村社会保障基金，并形成其配套的监督委员会，监督政策、法规的执行情况以及基金的收支和运营管理情况，确保基金能够在严格的监督检查下进行安全、高效的运营。
总之，建立农村社会保障法律制度问题，是当前解决农村问题的一个难点也是完善我国社会保障制度的一个重要方面，关系到农村和全社会的稳定，更关系到公民民主权利的实现与维护。因此，必须尽快地建立全国统一的社会保障法律制度及其配套设施，以实现对农民权益的保护，彰显社会公平与正义。
（注：本文是湖北省教育厅优秀中青年科技创新团队项目《中小企业生态系统与湖北新农村建设》阶段性研究成果，课题编号：T200710）
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