统筹城乡发展重在统筹城乡公共品供给

来源:用户上传      作者: 郑献丰

　　【摘要】城乡公共品供给的差异是造成“三农”问题的重要原因。因此，政府应将统筹城乡发展的重点放在统筹城乡公共品供给上，进一步强化政府特别是中央和省级政府在农村公共品供给方面的投入责任，逐步加大农村公共品的投入力度，确保把政府增加公共品供给的重点放到农村去，使广大农民享受到最基本的国民待遇。
　　【关键词】城乡统筹 公共品供给
　　
　　一、城乡公共品供给的差异性表现
　　
　　1、管理体制上的差别
　　建国初期特殊的历史背景使中国采取了优先发展工业的赶超战略，为了保证这一战略的实施，国家采取了“先工业后农业”、“先城市后农村”、“先工人后农民”的政策，形成了城市和农村两套不同的公共品供给制度：一套是城市所需要的公共基础设施由国家来提供；另一套是农村公共基础设施主要靠农民自身解决，国家仅给予适当补助。具体可从以下几个方面来看。
　　（1）从有形的基本公共品供给看。水、电、道路、通讯、学校、医院、图书馆等有形的公共品，在城市提供主体是政府，建设资金绝大部分来自于财政拨款，对于这些公共品的管理，也有比较完备的管理体系。而农村地区这些基本公共品较为匮乏，除了少数农村经济发达的地区政府能够以公共资源提供基本公共品外，大多数农村至今还没有享受到基本的公共品，即使有的地方建设了生活所需要的道路、自来水等公共基础设施，但建设资金基本上来自于当地农民的集资，并非是以政府为主体通过财政拨款方式向当地居民提供。
　　（2）从制度性公共品供给看。这类公共品主要是指以政府为主体向居民提供的社会保障，包括养老保险、医疗保险、失业保险以及其他各种社会保险，还有最低生活保障制度等。1998年中国劳动和社会保障部成立，对城市社会保障实行统一管理开始，标志着城市社会保障管理体制趋于成熟，并走向规范化道路。相比之下，农村社会保障管理体制较为落后，目前多头管理的现状并未改变。农村社会养老保险划归由劳动和社会保障部管理，而农村社会救助、社会福利仍由民政部门管理，合作医疗还是由地方政府部门委托卫生部门管理。
　　（3）从公共服务体系的健全程度看。在城市地区，公共服务体系比较健全，且层次较多，全方位为城市居民提供各种公共服务。如公共文化服务体系、公共卫生服务体系、公共交通服务体系等等。而农村地区，无论是公共服务设施建设，还是人才的培养，队伍的建设和经费保障等方面都和城市不可同日而语。
　　2、供给水平的巨大差异
　　（1）义务教育方面。国家要求的九年制义务教育，理应实行全免费教育，但中国的义务教育仍收取并不算低的杂费。即使财政负担的义务教育费用部分，由于农村义务教育政府财政投入实行乡财政或县财政负担的体制，而县乡财政普遍困难，所以农村义务教育经费普遍低于城市。据有关资料表明，城市学生的人均教育经费大约是农村学生的4倍，而城市初中生的人均教育经费是农村初中生的近8倍。在农村教育经费较低的情况下，农村义务教育在师资、教学设施及其他条件均较城市差。
　　（2）城乡医疗和公共卫生方面。城乡医疗和公共卫生存在着巨大的差距。首先，卫生资源存在巨大差别。占全国人口近70%的农村拥有的公共卫生资源不足全国总量的30%；农村每千人平均拥有不到1张病床，而城市约3.5张；农村千人只拥有1名卫生技术人员，而城市则在5名以上。其次，卫生经费投入存在很大差距。有关资料显示，4亿城市人口享受到的国家公共卫生和医疗投入是9亿农村人口的5倍。
　　（3）社会保障方面。目前城市社会保障制度涉及的保障项目已相当齐全，而相比之下，农村社会保障项目十分缺乏。比如：养老保险、失业保险、基本医疗保险、最低生活保障救济，城镇都已基本覆盖，而绝大部分农民则无法享受到这些作为公民的基本权利。从社会保障资金支出水平来看，城市社会保障支出占支出总数的近90%，农村仅占10%；城市人均社会保障支出占人均GDP的比重平均为15%，已经达到某些发达国家70年代的社会保障水平，而农村只有0.18%，城市人均享受的社会保障费用支出是农村的90倍之多。
　　（4）公共设施和基础设施方面。改革开放以来，城市基础设施和公共事业的加强既得益于政府投资的直接加大，又得益于投资体制的改革和投资主体多元化。但是，政府以外的投资主体出于自己的利益考虑，是很难将资金投向农村的。目前农村的大部分大型水利设施仍然是人民公社时期建设的，部分工程因年久失修和管理不善，已不能使用，农村水利设施供给面临着很大的压力。而道路等基础设施的建设虽然比较快，但往往通过强制性手段向农民集资、摊派。这样一来，公共设施和基础设施等公共品的供给，在城市是不需要市民负担的，而在农村则需要农民负担。
　　
　　二、城乡公共品供给差异的负面影响
　　
　　总体上看，城乡公共品供给的巨大差异，是与中国的城乡二元结构相一致的。城市公共品供给受以城市工业发展为重心的经济指导思想的影响，得到了更多的关注和较多的公共财政资源分配。而农村公共品供给没有得到实质性的改变。城乡公共品供给上存在的众多差异，更拉大了城乡差距，导致城乡经济和社会发展严重不均衡。同时农村公共品供给的短缺和不足，也成为农民增收缓慢，城乡差距拉大，二元结构更趋突出的重要原因。从长期看，城乡公共品的巨大差异对中国经济社会的平衡协调及可持续发展是非常不利的。
　　1、不能为农民提供基本的公共品，是社会极大的不公平
　　保证社会公平是公共品供给制度的重要目标，而我国城乡公共品供给制度不但不能保证社会公平，反而因结构失衡加剧了社会的不公平程度。当前，除国防、外交这类公共品，其收益能够大致在城乡居民间均衡分享外，其余的公共品均采取分割、分享制度，其“公共”范围都基本上限定于城市居民，广大农民则没有被“公共”其中。这对农民显然是不公平的。
　　2、公共品供给制度的城乡差异的存在，进一步扩大了城乡居民的收入差距，阻碍了农村社会经济的发展
　　公共品供给差异的存在对城市居民和农民的收入会产生直接或间接的影响，首先，对城乡居民实际生活水平与生活质量的影响。由于消费包括个人消费和公共消费两个方面，当温饱问题解决之后，城乡居民生活质量的提高往往更加依赖于公共消费水平的提高。而城市居民的公共消费明显要高于农村居民，农民要想与城市居民的生活质量一样，就需要付出更多。其次，对城乡居民人力资本积累的影响。由于受教育的程度、医疗保障水平等直接决定人力资本的积累。城乡居民在这些方面公共消费的显著差异会使城市居民的人力资本积累明显高于农村居民。而个人收入又是人力资本价值的实现，所以，人力资本积累的差异又会决定城乡居民收入的差距。第三，对生产效率的影响。表现在：一是增加生产成本；二是减少农民对农业的投入。三是降低农民抗风险的能力。
　　3、城乡分割的公共品供给制度，不利于城乡统筹发展
　　统筹城乡社会经济发展、建设全面的小康社会，是中国社会发展的主题及目标。然而在城乡制度安排上，延续50多年的公共品供给制度及与之相关的户籍制度、土地制度等，仍然是城乡融合、统筹发展的严重障碍。近年来，尽管中国在社会保障制度、户籍制度等方面作过许多的努力，一些政策限制也有所松动，但力度不够大，二元结构依然存在。如果城市公共品供给和农村公共品供给不能统筹发展，二元状态得不到根本性改变，则中国城乡经济社会统筹发展就很难保证。

　　
　　三、统筹城乡公共品供给的思路与对策
　　
　　要统筹城乡发展，实现城乡公共品供给的协调，不是实行城乡相同的公共品供给制度，而是基于城乡公共品需求增长的层次差异和不同属性，针对不同性质的公共品和城乡公共品需求增长的重点，因地制宜，全面加快并统筹协调城乡公共品供给制度的改革与创新，逐渐改变城乡公共品供给失衡的状态。在当前城市与农村公共品供给这对矛盾中，农村应是主要方面。因此，统筹城乡公共品供给重点应是加强农村公共品供给，提高供给水平。改革的方向是农村公共品的供给由依靠农民自身向以政府为主的政策目标过渡，进一步强化政府特别是中央和省级政府在农村供给品供给方面的投入责任，逐步加大农村公共品的投入力度，确保把政府增加公共品供给的重点放到农村去，使广大农民享受到最基本的国民待遇。
　　1、建立健全公共财政体系，明确公共品的供给主体及各级政府的供给职责
　　建立统筹城乡的、完整的公共财政体系，以增加农村公共品的供给。这其中关键是要明确各级政府的供给职责，合理划分政府间的财权和事权，建立由中央和地方各级政府分类别、按比例合理负担农村公共品的机制。在目前县乡财政比较困难的情况下，国家应根据农村公共品的不同性质，建立起由中央、省、县、乡、农民“五位一体”的供给体制。由政府承担供给责任的公共品及所需资金、费用纳入规范的财政预算体系，通过颁布相关法律法规明确各级地方政府的供应职责并制定有效的保障措施，有计划、分步骤地实施农村地区公共品的供应，保证农民的基本公共品需求。
　　2、改革农村公共品供给决策程序
　　首先，改革现行的“自上而下”的公共品供给决策程序，建立“自上而下”、“自下而上”相结合的农村公共品需求的民主表达机制，拓宽农民对公共品的需求表达管道。通过城乡资源的合理流动来灵活调整公共品供给的空间布局和结构。其次，加快农村基层民主制度建设，完善公共品选择与使用的监督机制。改革目前的仅有村一级的“村务公开、财务公开、民主理财”，实行乡、村两级的“政务公开、事务公开、财务公开”，增加公共资源使用的透明度。最后，逐步使农民能够通过投票来表达对公共品的需求意愿，鼓励农民参与到农村公共品决策的制定与执行过程中，形成政府与农民共同决策的模式。同时还要建立起农民真正的自治性组织，使之拥有与政府谈判的实力和自我保护能力，能够真正代表农民与政府进行信息沟通与政策互动。
　　3、构筑农村最低社会保障线，从制度上统筹和保障农民的基本权益
　　目前，我国农民生活中有三大后顾之忧，即老无所养、病无所医和贫无所济。国家应该像在城镇建立社会保障制度一样，在农村建立和完善包括养老保险、医疗保险和最低生活保障在内的三道社会保障线，让农民也能老有所养、病有所医和贫有所济。当然，限于国家财力可以实行“低水平、广覆盖、有保障、严管理”的政策。对于经济发达、条件成熟的农村地区，可以根据情况适时地实现与城市保障制度的衔接。对于经济落后的农村地区，应加大中央财政支持力度。
　　4、合理确定农村公共品供给的优先序，将有限的资金用于最急需的公共品提供
　　国家财力有限决定了在增加对农村公共品的供给时必须分阶段、分类别地排出优先序，统筹考虑其公平与效率问题。当前公共支农支出中用于基础设施的支出比例处于相对较高的水平，而对科教等方面的支出则明显偏低，这就导致公共品之间处于不协调、不匹配状态，其协同效应较差。因此，有必要适当增加对农村科教、医保、社保等项的支出，对于诸如农村信息服务、文化娱乐、村庄规划之类的公共品的供给也必须提上议事日程。有鉴于此，应通过科学的制度安排和政策措施，一方面加大中央财政转移支付的力度，不断增加农村公共品供给总量；另一方面，要注意公共品之间的协同性、匹配关系，遵循效率原则，优化供给结构，以效率标准确定各个阶段的农村公共品供给优先序，提高有限财政资源的使用效率。
　　
　　【参考文献】
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