浅析失地农民社会保障问题
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作者: 赵媛媛 潘 峰
【摘要】文章主要通过分析造成失地农民陷入困境的各种原因探寻解决这一群体社会保障的政策。文章认为可以通过构建失地农民社会保障体系，多元化发展巩固村级集体经济，多途径促进失地农民劳动就业，完善征地安置办法、进一步规范征用土地相关办法等行之有效的途径全面地乃至从根本上解决失地农民的生活保障问题。
【关键词】失地农民 社会保障
一、失地农民群体形成的原因
1、农地流转造成农民的失地。农地流转要求土地使用权的流转必须按照自愿、有偿的原则依法进行。而一般通过转包、租赁、互换等方式进行流转，难以形成土地集中和兼并。在城市化过程中，对土地的需求是客观增加的。那么如何妥善处理土地征用中出现的问题，建立和完善失地农民就业和社会保障机制，已迫在眉睫。在全国大有蔓延之势的“返租倒包”土地流转方式，可从一个侧面说明问题。“返租倒包”是乡村向农户支付一定租金，将农户承包地的使用权收归集体，集体再将其租赁给外来公司和大户，或进行一定投资后再“倒包”给本村的农户。由于利益驱动，这种“返租倒包”具有以下特点：第一，行政力量介入，乡村不惜动用行政力量，直接或间接强制农户交出土地。第二，“返租”规模较大，因为规模较大，其获得租金差额也就越大，所以一些公司、大户可轻易获得成千上万亩土地。第三，农民失地或变相失地，由于土地承包权和经营使用权有法律的严格界定，实践中人们往往混淆两者的关系，因而有些地方在租出农地使用权后，就取消了农地的承包权，致使农民失地；此外，更为普遍的做法是，在农户租出土地使用权后，虽然在名义上还保留着承包权，但己失去直接承包经营土地的权利，其承包经营权益化为有限的收益――租金，这从形式上看，农民的失地只是一种土地的权利的转换，并非正真的失去土地，但当我们注意到这种土地流转的低租金、长期限的特征时（有些地方租一亩地一年只有几十元，甚至几元，而租期少则20年，多则30-50年，甚至70年），农民变相失地的现实就显现出来了。
2、农地非农化造成农民的失地。第一，国家征用农地。国家出于经济、文化、教育、科技、交通等发展的需要，每年通过征用而从农民手中获取大量的土地，由于国家是集体土地的唯一购买者和土地一级市场的唯一供给者，国家可以以低廉的征地价格（补偿金），获得集体土地并转化为国有土地，再以出让价格（出让金）让渡使用权，之后土地进入二、三级市场则以市场价格流转，这三种价格之间是非常悬殊的，农民让渡的土地的使用权而得到的补偿金较之出让金和市场价格相去甚远，所以一些非公共利益用途的用地者千方百计通过“征地”途径而获得大量的土地，一些地方政府出于地方利益的考虑（我们的国家所有在很大程度上是地方所有、部门所有），也热衷于征地，搞开发区再卖地，从中大获其益，这种征地机制加速了农地非农化的进程，也加快了农民失去土地的进程。第二，农村城市化用地。当前，各大中小城市都在强调加快城市化，将城市化进度作为自身政绩目标。推进城市化，就需要道路、住房等的建设。土地、资金从何而来？自然而然想到“土地征用”和“土地出让”。我们可以通过观察和预计目前城市化进程，来看看当前土地征用和农民失地失业将会发展到何其严重的程度。
二、造成失地农民陷入困境的原因
1、政地制度上的缺陷，它剥夺了农民的土地财产权，排斥了广大农民参与征地过程中的谈判权。由于我国土地征用的立法滞后，至今没有制定土地征用法，对土地征用的原则、审批程序、补偿标准、安置办法、土地补偿费用的管理和使用等缺乏明确具体的规定，只能按照现有的《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，给予被征地农民相应补偿，征用耕地的土地补偿费用由三部分组成：第一，土地补偿费；第二，安置补助费为该耕地年产值的4-6倍；第三，被征用土地附着物和青苗的补偿费。被征地农民拿到补偿款如同国有企业职工买断工龄一样，实质均为失业，然而工人能享受社会保障，被征地农民却没有。由于目前征地制度没有把农地当作市场经济的商品对待，对被征地农民的补偿权力为对农地资源属性的补偿，没有考虑到农地对农民还有社会保障的功能、农业用地变为非农用地后的土地使用权价值，更不是按照市场等价交换原则进行，是按前三年农业的平均产值来计算。但是，前几年农产品价格不断下降，农产品出现卖难现象，按法定标准算出来的补偿费十分有限，抗风险能力差。
2、现行农地制度有缺陷以及相关法律法规不健全，致使农村集体土地产权关系不明晰。目前农村土地虽归村民集体所有，但与国外的土地私人所有权制度相比，我国的集体土地所有权被认为是残缺的。原因在于：现行法律禁止集体土地出让、出租用于非农业建设，集体土地所有者不得擅自改变土地用途，其向非农用地者提供土地使用权必须经人民政府审批；农村集体组织禁止购买国有土地，也不能将集体非农用地进入市场上流通，但政府可强制征用集体土地。
3、与政府官员行为相关。在当前体制下，政府官员升迁是与其在任内所做出贡献密不可分的，考核的最主要指标是GDP、经济增长率、财政收入增长等情况。一些地方官员在畸形政绩观驱使下，利用现行征地制度的缺陷和其掌管地的主导权，把土地当作第二财政，以地生财，赚取“快钱”，从而出现了“低征高卖”现象，即一方面用计划经济时代办法低价随意征用土地，不管是用于公共利益需要的征地，还是经营性的征地，政府一律以低价强制征用农民土地。另一方面用市场经济的手段高价供地，这就形成了征地越多，所获得土地的收益就越大，用土地谋取暴利，已经成为一些单位和个人“寻租”的手段，这就是“圈地风”愈演愈烈的根源。
4、被征地农民就业竞争力弱。农民长期从事简单农业劳动，技能单一，加上自身素质低于城镇居民，大部分被征地农民为初中水平甚至以下。他们失去土地后无法适应市场化就业机制，更缺乏市场就业的必要技能，加上目前就业市场的不完善，政府对被征地农民就业的歧视政策，更缺乏针对他们的就业促进机制，以及被征地农民就业思想的陈旧落后等等因素，导致目前处于劳动年龄段的被征地农民再就业率低。
三、失地农民社会保障的路径选择
1、创新缴费方式，将被征地农民纳入城镇职工基本社会保险制度体系。实践中有两种具体方式：一是按照参加城镇职工基本养老保险的缴费标准，由村集体和被征地农民采取一次性缴费的方式参加社会保险。二是允许以低于城镇职工基本养老保险的缴费标准由村集体和被征地农民以一次性缴费的方式参加社会保险。但从实际情况分析，不仅会加重基金的长期支付压力，而且在相当长时期内被征地农民的经济承受能力难以达到城镇居民的水平，如果大量被征地农民一步跨入这一制度，不仅各级财政无法承受，而且会削弱参保村集体和村民的竞争力。
2、创新制度模式，将被征地农民纳入农村社会养老保险制度体系。鉴于现行农保制度保障水平低，保障项目单一，政策体系不尽完善，从长远看，很难有效保障被征地农民的基本生活，与城镇社保接轨的难度也比较大等实际情况，实践中形成了完善农村社会养老保险制度的两种方式：一是青岛城阳区按照统筹和个人账户相结合的低标准“仿城”模式来完善农村社会养老保险制度。二是北京市大兴区创建了个人账户与储备调剂金相结合的制度模式。
3、创建被征地农民基本生活保障制度。由于新老被征地农民数量庞大，为其建立基本生活保障制度需要的资金更为巨大，绝大多数地区的政府难以在建立基本生活保障制度的当年一次性支付到位。因此，成功建立该制度关键取决于落实保障资金，特别是确保政府资金的到位。
4、建立独立制度，将被征地农民纳入小城镇社会保险制度体系。由于现行的城保和农保制度难以适应被征地农民的社会保障需求，2003年10月，上海市政府颁发了《上海市小城镇社会保险暂行办法》，并做出了“完善城保，推进镇保，淡出农保”的发展战略，将小城镇保险作为上海市社会保险制度的目标模式。镇保实施以来，受到了郊区县广大被征地农民和用人单位及其职工的欢迎。
四、失地农民社会保障制度对策
1、构建失地农民社会保障体系。要解决失地农民的社会保障问题，首先要构建失地农民社会保障体系。社会保障是一项复杂的社会系统工程，它包括资金来源、项目构成、运行模式等方面的内容。完成这项工程，需要由政府牵头，统一思想，加大力度，分类指导，分步实施。广大失地农民的基本愿望是实现“生有所靠，病有所医，老有所养”的目标。因此，必须构建失地农民社会保障体系。
2、多元化发展巩固村级集体经济。第一，完善村留地政策，鼓励发展二、三产业。省委省府在《关于进一步发展壮大村级集体经济的通知》中提出“村级集体土地被征用，可以按批准的征用地的10％-15％作为安置人员用地，用于发展二、三产业。为支持经济基础薄弱村发展经济，县（市、区）人民政府可在区位条件相对较好的城镇规划区内安排部分建设用地，用于经济薄弱村建造发展工商业用房。”根据这一文件，要做好以下两方面工作。一是合理规划村留地，通过旧村改造增强集体经济；二是扶持发展二、三产业。总之，要鼓励村级集体经济利用各种优势，参与各类营利性基础项目的开发建设，实现失地农民自我生存、自我发展，保障失地农民收入来源的稳定。第二，推行行政村社区股份合作制改革，促进集体经济保值、增值。对有条件的富村进行村集体资产改制，变村民为股民，直接让村民受益，这是提高失地农民生活水平的有效方法。让有劳动能力的失地农民就业是解决其后顾之忧的根本出路。
3、多途径促进失地农民劳动就业。可采取以下行之有效的途径：第一，加强职业技能培训，提高失地农民的就业、创业能力。政府有关部门要及时给失地农民免费置业指导，加强对失地农民的再就业技能素质培训，提高他们的就业、创业能力。第二，依托民间资本优势，大力发展第三产业，为失地农民提供大量的就业岗位和创业空间。一是政府积极培育发展特色农产品加工业、流通业，为失地农民创造更多的高效益的就业岗位，并及时介绍和推荐他们就近就地就业。二是鼓励失地农民自主创业。三是在征用土地时，被征地村可与征地的劳动密集型企业协商，在同等条件下，优先招用被征地农民到适合岗位就业。
4、完善征地安置办法，进一步规范征用土地相关办法。第一，改革货币安置方法。对征地补偿安置费的发放要瞻前顾后，如果直接缴纳养老保险需一次性缴清；如果不纳入社会养老保险体系，可对其按照年龄分类进行发放：对老年人可用养老金形式按月发放，对中青年可用生产基金形式发放，对青少年则可用教育基金形式按学期发放。第二，适当提高土地补偿标准。土地作为农民的“命根子”，无论从哪个角度讲，征地后的利益分配比例应该向失地农民倾斜。对经营性土地转让，建立土地发展权制度，保障农民集体性参与分享土地转用过程中的土地增值收益。片区综合价要科学合理，随着片区规划的变动，需要及时重新划分层次，合理鉴定土地的区位价和地类价，提高征地的公平性。第三，完善土地征用程序，加强可操作性。要区分公共公益性和经营性土地转让，严格界定土地征用主体、客体、条件、方式、适用范围、具体步骤，要约束公共权力。尤其进一步严格审批征地手续，坚决杜绝征而不用，少征多用，未征先用等现象的发生。第四，建立和完善财政管理体制。严格管理和合理使用土地转让过程中的土地增值收益，特别是对征地补偿安置费的使用途径、支付时间，发放对象和方式要有一个详细的规定，便于基层操作，杜绝瓜分，滥用征地费的现象。
【参考文献】
[1] 王志华：完善我国土地征用补偿机制[R].广西大学，2005.
[2] 朱道林、袁弘：现行征补偿制度的理论思考[J].农村经济，2003（6）.
[3] 朱明芬：浙江失地农民利益保障现状调查及对策[J].中国农村经济，2003（3）.
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