城市化进程中的社会公平问题

来源:用户上传      作者: 冯　冰　陶志英

　　(暨南大学港澳特区经济研究所广州 510632)
　　 摘要：城市的产生，是人类社会进步和文明发展的象征。城市化的进程，必然会引起人口的大量流动。然而，我国在过去几十年中，曾一度限制了人口流动。虽然20世纪90年代以来，打破城乡隔绝体制的条件正逐步走向成熟，但仍然存在着很多不利于农民进城的因素。那么在城市化过程中，社会应如何解决这些问题，如何做到公平、公正，笔者试给以探讨。
　　 关键词：人口流动城市化社会公平
　　
　　 一、城市和城市化
　　
　　 随着信息化和经济全球化进程的加快，城市已越来越成为人类社会生活和经济活动的重要主体。《中共中央关于经济体制改革的决定》中，城市的定义为：城市是我国经济、政治、科学技术、文化教育的中心，是现代工业和工人阶级集中的地方，在社会主义现代化建设中起主导作用。
　　“城市化”一词，最早出现在1867年西班牙工程师A.Serda的著作《城市化基本原理》中。在我国，1983年城市规划设计研究院主持的题为“若干经济较发达地区城市化途径和发展小城镇的技术经济政策” 的课题中指出，城市化是一个国家社会经济发展到一定阶段必然出现的过程，是全球性的社会现象，这种现象突出表现为农业人口向非农业人口、乡村人口向城市人口的转化与聚集。包括城市人口和城市数量的增加及城市经济社会化、现代化和集约化程度的提高。
　　城市化的过程首先表现为一个人口的大规模迁移和集中的过程，这种人口向城市的集中，是一种伴随着经济和社会的发展自发形成的，不以人的意志为转移的客观过程，是由于农村的强大的“推力”和城市强大的“拉力”共同作用的结果。从农村的“推力”来说，主要有两个方面，一是农业劳动人口的迅速增加和农业中主要生产要素―――土地资源的有限性之间的矛盾迫使农民向城市转移；二是农产品收入弹性比较低的现实促使农民向城市转移以获取更高的收入。从城市的“拉力”来说，城市经济的发展，经济规模的扩大，城市生活水平的提高，特别是城市第三产业的发展所带来的较高的收入等优势极大地吸引着农村剩余劳动力向城市的迁移。
　　
　　二、我国城市化过程中所产生的问题
　　
　　中国是农业大国，近9亿人口是农民。所以中国城市化的进程更是大量农民进城的过程。然而，我国在过去几十年的发展中由于制度和经济发展状况等原因，曾一度限制了人口流动。20世纪50年代，为实现“国家工业化”的目标，我国采取了重工业优先发展的战略。由于重工业所需劳动力有限和就业所需资本的短缺，国家采取了对农民进城的限制；60年代初期的天灾人祸，出现了农产品供给严重不足的状况，只有通过限制城市人口以保证城市居民的基本供给,再加上国家当时以生产建设为中心，对城市基础建设投入不够，城市无法容纳更多的人口，国家因此制定了严格的户籍管理制度，阻断了城乡居民之间的自由流动。
　　 20世纪90年代中期以来，随着经济体制改革的进行，城乡分割的藩篱正受到多方面冲击，打破城乡隔绝体制的条件正逐步成熟。首先，城市就业已逐步形成市场化格局，过去那种城镇居民就业由国家包下来的做法已不复存在,为农民进城提供了就业机会。其次，住房、医疗、养老等福利制度通过改革，正逐步走向市场化轨道。第三，城市基础设施建设有了很大的改进，为容纳更多的人口创造了条件。第四，阻隔城乡人口自由流动的户籍制度正在松动，其限制性已大大降低。近几年，城市中的外来人口、暂住人口增长迅猛，更多的农民进入城市享受城市生活。
　　 但我国城市化进程中仍然存在着很多不公平的问题。一方面随着城市化进程的加快，城市用地需求大量增加，农村特别是城郊地区，一块又一块农田正在迅速消失。数以千万计的农民进入“失地”阵营。据资料统计，我国目前失地农民总数在4000万左右，预计到2030年我国失地农民将达到1.1亿人。土地是农民最基本的生产资料和生活保障，一旦失去，无论是其生产、生活，还是今后的发展，都将面临严峻的考验。“土地补偿”而非市场经济中的“土地价格”，难以按等价交换的原则得到应有的土地收益。传统的征地办法仍沿用计划经济的行政占用方式，把农民排斥在土地收益分配系统之外。政府在经营城市过程中带来土地大幅增值，而农民却无法享受增值收益。
　　另一方面农民进城的门槛仍然很高，第一，户籍制度的改革严重滞后。我国的户籍制度经过40多年的延续，已经固化到人们的观念和思维方式之中，这种观念不仅表现在把农民看成是“二等公民”，而且认为一旦放开户口就会天下大乱，会引起治安混乱。农民进城，城市对他们的歧视是显而易见的。警察防着他们，一大堆防范措施等着他们；劳动部门管着他们，对民工进城就业采取限制措施；政府有时也采取措施，让农民工把就业位置让给本地下岗工人或待业者。第二，城市就业形势严峻。虽然市场经济下的农民就业突破了制度的壁垒，但是农民就业仍然面临着知识、技能的壁垒，与城市居民相比，农民在知识、能力、意识等方面都难以适应当前的激烈竞争。即使找到工作，被迫向老板交抵押金以及被克扣工资甚至干完活拿不到工资的事情也时有发生，他们的人格得不到起码的尊重。他们属于城市低收入人群，但他们从事的往往是高强度的工作。即使这样，他们害怕的不是工作时间长、工作累，而怕的是找不到活干。另外，由于收入的巨大差别，农民工和城市居民的生活形成了显著的反差，农民工进城和城市居民享有同样的医疗、社会保障、子女就学等问题都还没能得到妥善的解决，至于农民工参与城市的政治生活，享受城市公民的权利，就更不用提了。
　　
　　 三、城市化过程中社会如何做到公平、公正
　　
　　 近年来，我国城市化步伐不断加快。然而，经济的迅速发展，并没有带来城乡的共同繁荣，城乡差距在城市的高速发展中越来越大。农民成为城市化进程中的弱势群体，失地农民更是成为了“种田无地、上班无岗、低保无份”的“三无”游民。在城市化过程中社会如何做到公平、公正呢？
　　
　　（一）建立合理的征地补偿机制
　　征地补偿是失地农民在城市化进程中能获得的最直接的经济效益，也是他们最重要的生活来源。因此，建立合理的征地补偿机制，是解决失地农民问题的关键。一是逐步提高土地征用补偿费标准。土地征用补偿要充分考虑农村经济发展和农民收入增长的实际。应该以当地的城区最低生活保障金作为参照，将现行征地补偿标准提高。二是坚持市场化方向，根据城市发展总体规划，按地段、地类等将城市土地划分成若干个不同的等级，每一等级确定一个相对合理的基准地价，在统一征地时，实行统一的补偿标准。三是研究实施分类征地补偿办法。兼顾国家、市场征占主体和农民利益的基础上，切实保证农民作为市场主体一方的切身利益：1.对纯公益性项目用地（如城市道路、绿地等），仍由国家统征后拨付，但国家应提高征地补偿标准；2.对准公益性项目用地（如高速公路、标准厂房、各类商品市场、污水及自来水厂等），除提高征地补偿标准外，还应建立合理的利益分享机制，让农民在所征土地的增值收益中分享利益（如高速公路建设公司股权分红，商品市场、标准厂房产权，水厂产权或股权分红等），避免土地被“买断式”征占；3.对开发性项目用地（如房地产开发等），引入谈判机制，允许集体土地逐步进入一级市场，让集体经济组织代表农民作为市场主体一方，直接参与市场交易。四是严格规范政府的征地行为，建立公开、公正、公平的征地制度。在征地过程中，赋予农民知情权、参与权、监督权和申诉权，让农民直接参与土地交易的全过程，保证他们土地的使用权和处置权得到充分尊重。

　　
　　（二）建立健全失地农民的社会保障体系
　　土地是农民最基本的生产资料和生活保障，失去了土地，就意味着失去了社会保障。建立失地农民的社会保障体系，解除其后顾之忧。失地农民的社会保障包括：1.失地农民最低生活保障。最低生活保障是每个公民应该享有的基本权利，农民作为弱势群体更不能被忽视。2.失地农民的养老保障。老年人不再具有收入来源或收入明显减少，由于失地农民文化素质低，又面临失业，传统的养老方式必然受到冲击。所以有必要建立养老保障制度以保证农民的基本生活。3.失地农民的医疗保障。医学科技的进步，提高了医疗服务的水平，保障和提高了居民的健康水平，但同时医疗费用也大幅度攀升。许多农民生病了却因为没钱治病而硬扛着。因此，建立医疗保障也是失地农民社会保障的一个基本层面。4.建立教育培训保障机制。对进城失地农民的教育培训保障，主要有以下三个方面：一是子女的九年制义务教育。失地农民进城后，其子女入学应与城镇居民的子女一视同仁，享受国家九年制义务教育所赋予的权利。二是对失地农民的职业技能培训，提高失地农民转岗再就业的能力。三是把失地农民的培训工作，纳入城镇下岗人员再就业培训体系。
　　
　　（三）建立再就业创新机制
　　农民市民化的重要前提是农民就业的社会化、非农化和充分化。顺利实现就业是解决失地农民生活来源，加快其生产生活方式转变的重要保证。应按照市场化原则，制定城乡统一的劳动力就业政策，建立城乡统一的劳动力就业市场，实现城乡统筹就业。按照“公平对待、合理引导、完善管理、搞好服务”的原则，彻底改革农村劳动力的就业歧视性政策，拓宽农民工的就业渠道。
　　一是要引导和教育失地农民转变观念，破除“等、靠、要”思想，提高自谋职业、竞争就业的自觉性和能力，积极主动地参与市场化就业。鼓励、扶持失地农民自谋职业。对开展自主创业的农民，政府要支持并给予政策上的优惠。二是鼓励征用地单位和其他工商企业尽量吸纳失地农民，对吸收失地农民的企业，政府也要给予有关的税费优惠政策。三是完善劳动力市场，进一步促进市场化就业机制的形成，引导失地农民积极就业。
　　城市化过程中，人的发展比城市化率更重要，提高城市化率不能建立在牺牲失地农民利益的基础上。我们一定要坚持以人为本的宗旨，充分体现农民的意志和利益。城市化不仅要实现经济资源的更优配置，更重要的是农民等经济主体从城市化中能够分享到比以前更多的利益。所以，我们要改变城市化发展进程中的一切歧视性做法和不平等的政策，确保农民在生活、工作、居住等条件上达到一般市民的水准，平等地享受城市化进程中所带来的诸多成果，同时也推进城市化进程的顺利进行。
　　
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